Kryzys finansowy stał się przyczynkiem do zmiany paradygmatu w polityce makroekonomicznej. Bankom centralnym powierzono dbanie o  stabilność systemu finansowego. Nową rolę dostał również NBP.

„Jeśli chodzi o to, czym bank centralny zajmował się do tej pory, to nie widzę potrzeby dokonywania żadnych zmian. Natomiast tak się składa, że NBP wypływa właśnie na zupełnie nowe wody, podobnie zresztą jak inne europejskie banki centralne" – tak wywiad dla „Rzeczpospolitej" w czerwcu ubiegłego roku rozpoczął Adam Glapiński, szykujący się wtedy do objęcia stanowiska prezesa Narodowego Banku Polskiego.

Te „nowe wody" to tzw. nadzór makroostrożnościowy, czyli dbanie o stabilność całego systemu finansowego, w odróżnieniu od pojedynczych jego instytucji czy sektorów. „Obok polityki pieniężnej mandat NBP od listopada ubiegłego roku obejmuje prowadzenie działań na rzecz wyeliminowania lub ograniczania ryzyka systemowego, czyli dbanie o stabilność systemu finansowego" – tłumaczył Adam Glapiński. Wspomniany listopad 2015 r. to początek obowiązywania ustawy o nadzorze makroostrożnościowym nad systemem finansowym i zarządzaniu kryzysowym w systemie finansowym.

Komitet z nowymi zadaniami

Na mocy tego dokumentu organem właściwym w zakresie nadzoru makroostrożnościowego w Polsce jest Komitet Stabilności Finansowej (KSF), który współtworzą szefowie: NBP, Komisji Nadzoru Finansowego, Ministerstwa Finansów oraz Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Komitet istnieje wprawdzie od 2008 r., ale ustawa o nadzorze makroostrożnościowym rozszerzyła jego kompetencje. Oryginalnie stanowił on swego rodzaju platformę wymiany informacji i koordynacji działań instytucji sieci bezpieczeństwa finansowego w przypadku zagrożenia ewentualnym kryzysem w sektorze finansowym. Od jesieni 2015 r. otrzymał dodatkowe zadania.

Najważniejsze z nich sprowadza się do zapobiegania kryzysom finansowym. W tym celu KSF ma „identyfikować, oceniać i monitorować ryzyko systemowe powstające w systemie finansowym lub jego otoczeniu oraz działać na rzecz wyeliminowania lub ograniczania tego ryzyka z wykorzystaniem instrumentów makroostrożnościowych". Równocześnie ma zwiększać odporność systemu finansowego na ewentualne wstrząsy.

Przewodniczącym KSF w zakresie tak rozumianego nadzoru makroostrożnościowego jest prezes NBP. Ma on jednocześnie głos rozstrzygający w przypadku równego rozkładu głosów w trakcie głosowania nad uchwałami Komitetu. Ponadto NBP przygotowuje materiały analityczne, opracowania i opinie dotyczące oceny ryzyka systemowego, w tym cykliczne raporty NBP o stabilności systemu finansowego oraz raporty o nierównowagach makroekonomicznych. Narodowy Bank Polski zapewnia także pełną obsługę prac Komitetu.

Na pierwszy rzut oka mandat banku centralnego prawie się nie zmienił. Nadal jego podstawowym celem jest utrzymanie stabilnego poziomu cen. Dbanie o stabilność sektora finansowego od dawna zaś należy do dodatkowych zadań NBP, który – jak większość banków centralnych na świecie – odgrywa rolę tzw. pożyczkodawcy ostatniej instancji (może udzielać pożyczek bankom, które są wypłacalne, ale straciły płynność w związku z sytuacją kryzysową). W 2015 r. do ustawy o NBP dodano zapis, że „zadaniem NBP jest działanie na rzecz wyeliminowania lub ograniczenia ryzyka systemowego w systemie finansowym". Ponadto wprowadzono nowy rozdział poświęcony relacjom NBP z Komitetem Stabilności Finansowej. Ta modyfikacja w rzeczywistości jest przełomowa. Stanowi bowiem wyraz zmiany paradygmatu w bankowości centralnej, którą sprowokował globalny kryzys finansowy z lat 2007–2009.

Zapobiegać, a nie zamiatać

W kilkusetletniej historii banków centralnych ich cele – a także narzędzia służące ich wypełnianiu – zmieniały się wielokrotnie. Mniej więcej od lat 90. upowszechniła się strategia bezpośredniego celu inflacyjnego. W jej ramach banki centralne starały się utrzymać dynamikę cen na określonym poziomie (w przypadku NBP jest to 2,5 proc. rocznie z tolerancją do 1 pkt proc. w obie strony). Podstawowym narzędziem wykorzystywanym do realizacji tego celu była kontrola nad stopami procentowymi.

Oczywiście, mandaty większości banków centralnych były znacznie szersze. Jednak wśród sterników polityki pieniężnej dominował pogląd, że realizacja głównego celu niejako automatycznie pozwoli wypełnić pozostałe zadania.

„Przed kryzysem ekonomiści głównego nurtu oraz sternicy polityki ekonomicznej wyznawali piękny pogląd na politykę pieniężną. Karykaturując go tylko nieznacznie, wmówiliśmy sobie, że mamy tylko jeden cel: stabilną i niską inflację. Jedynym instrumentem, aby to osiągnąć, była reguła ustalania stopy procentowej (...). Bazowało to na założeniu, że niska i stabilna inflacja zagwarantuje stabilność gospodarczą w szerszym sensie" – pisali w 2010 r. ekonomiści Międzynarodowego Funduszu Walutowego w głośnym artykule „Rethinking Macroeconomic Policy" (w luźnym tłumaczeniu: „Czas przemyśleć politykę makroekonomiczną").

Z perspektywy czasu taka postawa wydaje się krótkowzroczna, ale nietrudno było ją uzasadnić. Wydawało się na przykład, że inflacja jest dobrym kryterium oceny kondycji gospodarki. Na przykład nadmierny wzrost zadłużenia gospodarstw domowych i zwyżkujące w związku z tym ceny nieruchomości powinny prowadzić do przyspieszenia inflacji. Przed ostatnim globalnym kryzysem takiego alarmu nie było. Poprzedziło go kilkanaście lat umiarkowanej inflacji i stabilnego wzrostu gospodarczego w największych gospodarkach. Okres ten był określany niekiedy jako czas wielkiej stabilizacji (ang. Great Moderation). Ekonomiści MFW żartowali więc, że „boska koincydencja", dzięki której „jeden cel i jeden instrument" wystarczają do zagwarantowania gospodarce stabilności, okazała się iluzją.

Charles Goodhart, profesor London School of Economics i były członek Komitetu Polityki Pieniężnej Banku Anglii, w artykule opublikowanym w 2008 r., tuż przed apogeum kryzysu, zauważył, że skuteczność banków centralnych w utrzymywaniu stabilności cenowej nie tylko nie zapobiegła niestabilności finansowej, ale wręcz mogła się do niej przyczynić. Umiarkowana inflacja to bowiem jeden z czynników obniżających tzw. premię za ryzyko na rynkach finansowych, a w efekcie także zmienność cen aktywów finansowych. To zaś zdejmuje jeden z hamulców ich wzrostu, a także zachęca do zadłużania się.

Goodhart zwracał też uwagę na pokusę nadużycia w sektorze finansowym, która wynikała z asymetrycznego mandatu banków centralnych. Nie prowadziły one z reguły działań zapobiegających kryzysom, ponieważ nie miały do tego narzędzi. Natomiast jako kredytodawcy ostatniej instancji zapewniały bankom komercyjnym swego rodzaju ubezpieczenie na wypadek kryzysu. Mógł to być jeden z czynników skłaniających te ostatnie do ryzykownych zachowań.

Wiele celów, wiele instrumentów

Pod wpływem tych doświadczeń w bankowości centralnej ukształtował się nowy paradygmat. Banki centralne mają nie tylko sprzątać po kryzysach, ale także aktywnie im zapobiegać. Szerokiej akceptacji nie zyskała przy tym koncepcja, propagowana m.in. przez ekonomistów z Banku Rozrachunków Międzynarodowych (BIS), aby robić to przede wszystkim za pomocą instrumentów z repertuaru polityki pieniężnej (głównie stopy procentowe). Banki centralne obawiają się, że instrumenty te są zbyt tępe, aby wycinać ogniska niestabilności, nie raniąc przy tym całej gospodarki.

„Jeśli jest jakaś lekcja, którą możemy wyciągnąć z kryzysu, to dotyczy ona fałszywości tej konstrukcji myślowej (wedle której stabilność cenowa niejako automatycznie zapewnia stabilność gospodarczą w szerszym sensie – red.). Prawda jest taka, że jest wiele celów (polityki makroekonomicznej – red.) i wiele instrumentów" – konkludowali w przywoływanym już artykule z 2010 r. ekonomiści MFW. Kariera, jaką zrobił w kolejnych latach termin „polityka makroostrożnościowa", to dowód na to, że ekonomiści ci nie byli w takim poglądzie odosobnieni.

Instrumentarium polityki makroostrożnościowej, w odróżnieniu od polityki pieniężnej, to głównie regulacje dotyczące m.in. wymogów kapitałowych wobec banków, kryteriów udzielania kredytów, wysokości dźwigni finansowej itp. Co do tego, czy powinny się tym zajmować akurat banki centralne, teoretycy wciąż się spierają.

Przeciwnicy rozszerzania obowiązków tych instytucji zwracają uwagę, że dużą wartością strategii „jeden cel, jeden instrument" jest jej przejrzystość i pewien automatyzm. Wykorzystanie narzędzi regulacyjnych do przeciwdziałania jakiemuś potencjalnie groźnemu zjawisku ma często bardziej uznaniowy charakter niż zmiana stóp procentowych w reakcji na dane makroekonomiczne. Stąd np. w USA rola nadzorcy makroostrożnościowego została powierzona nowej instytucji – Radzie Nadzoru nad Stabilnością Finansową (Financial Stability Oversight Council, FSOC), która skupia szefów wszystkich tamtejszych agencji nadzorczych. Przewodniczący banku centralnego (Rezerwy Federalnej) też jest jej członkiem, ale nie gra pierwszych skrzypiec. Przewodniczącym jest sekretarz skarbu (odpowiednik ministra finansów). FSOC otrzymała też własne zaplecze analityczne w postaci Biura Analiz Finansowych (OFR).

W Europie przeważył pogląd, że skoro na banki centralne spada ciężar gaszenia ewentualnych kryzysów, powinny być one odpowiedzialne za działania zapobiegawcze. Wprawdzie w Unii Europejskiej powstała nowa, kolegialna instytucja nadzorcza – Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego (European Systemic Risk Board, ESRB), ale wiodącą rolę odgrywa w niej Europejski Bank Centralny oraz banki centralne krajów członkowskich UE. Europejski Bank Centralny jest też bezpośrednio odpowiedzialny za nadzór nad największymi bankami strefy euro.

W Wielkiej Brytanii w banku centralnym, obok Komitetu Polityki Pieniężnej, utworzono bliźniaczy Komitet Polityki Finansowej (Financial Policy Committee, FPC) odpowiadający za politykę makroostrożnościową. Do Banku Anglii trafił też nadzór nad bankami, kasami kredytowymi, ubezpieczycielami i częścią firm inwestycyjnych.

W naszym kraju kryzysu nie było

Polskę kryzys finansowy ominął, ale do zmian w architekturze nadzorczej obligują nas unijne dyrektywy. Stąd konieczność utworzenia organu makroostrożnościowego, którym został Komitet Stabilności Finansowej. Można argumentować, że to komfortowa sytuacja: uczymy się na doświadczeniach innych krajów.

Prezes NBP Adam Glapiński nie kryje, że jest zwolennikiem brytyjskiego modelu nadzorczego. Jeszcze zanim objął ten urząd, opowiadał się za przeniesieniem nadzoru nad bankami z Komisji Nadzoru Finansowego do banku centralnego.