Polityka fiskalna Polski a Unia Europejska

Rz: Czy musimy we wszystkich podatkowych sprawach słuchać się Unii Europejskiej?

Monika Marta Dziedzic: Skoro do niej przystąpiliśmy, to powinniśmy przestrzegać wspólnotowego dorobku prawnego. Na razie wychodzi to nam na dobre. Unijne dyrektywy i standardy wnoszą oświecenie i postęp do naszego systemu podatkowego. I do tej pory polepszały sytuację podatnika.

Do tej pory?

Szykuje się bowiem ustawa, która pogorszy sytuację polskiego podatnika, przywracając podwójne opodatkowanie tego samego dochodu. Chodzi o projekt nowelizacji ustawy o CIT, a konkretnie o przepisy dotyczące dywidend. Obecne regulacje pozwalają na zastosowanie zwolnienia z CIT dla spółek, które przez określony czas posiadają odpowiednią liczbę udziałów w podmiocie wypłacającym dywidendę. Tzw. dyrektywa zmieniająca 2015/121 mówi jednak, że państwa UE nie mogą przyznawać zwolnienia z podatku dla dywidend płaconych w grupach, jeśli głównym celem (lub jednym z głównych) jest uzyskanie korzyści podatkowej, naruszającej przedmiot lub cel dyrektywy 2011/96/UE. Taką zasadę powinniśmy wprowadzić do naszych przepisów do końca 2015 r. I próbujemy, nowelizacja jest już przyjęta przez rząd i znajduje się w Sejmie.

Po artykule w „Rzeczpospolitej" na temat tej nowelizacji jeden z czytelników napisał: „wymogi Unii to tylko prawda w małej części, większość nowych przepisów to radosna twórczość Ministerstwa Finansów, wbrew intencjom dyrektywy". Czy ma rację?

Ma. Czytając treść nowych przepisów, nie można się bowiem oprzeć wrażeniu, że poszliśmy zdecydowanie za daleko. Autor nowelizacji – Ministerstwo Finansów – wykazał się dużą nadgorliwością.

Dlatego że urzędnik będzie mógł zakwestionować prawo do zwolnienia, jeśli uzna, iż wypłata dywidendy nie ma uzasadnienia ekonomicznego?

Faktycznie, jest takie ryzyko. Nowelizacja wprowadza bowiem zasadę, że zwolnienie nie przysługuje, jeśli podjęte przez podatników czynności nie mają rzeczywistego charakteru, tj. nie są dokonywane z uzasadnionych przyczyn ekonomicznych. To niejasne i nieostre pojęcia, które w praktyce najprawdopodobniej będą prowadzić do sporów ze skarbówką. Podatnik nie wie bowiem, jakiego rodzaju uzasadnienie zadowoli fiskusa. Nowe przepisy nie określają żadnych obiektywnych i mierzalnych kryteriów.

Obawiam się, że urzędnicy będą mogli dowolnie oceniać, czy podjęte przez spółki działania miały na celu jedynie doprowadzenie do uzyskania zwolnienia z podatku.

Czy przepisy unijne dają urzędnikom takie możliwości?

Dyrektywa zmieniająca nakazuje, by administracje podatkowe państw członkowskich, oceniając czynności podatnika, dokonywały obiektywnej analizy wszystkich stosownych faktów i okoliczności. Ale nasz ustawodawca uznał, że tej zasady nie musi przywoływać w nowych przepisach (chyba wychodząc z założenia, że obiektywizm urzędników jest oczywisty). I wprowadził obowiązek składania przez odbiorców dywidendy oświadczeń, w których mają zapewnić, że transakcja nie jest fikcyjna. Dyrektywa nie przewiduje takich oświadczeń, to inicjatywa Ministerstwa Finansów. Na dodatek już teraz zapowiada, że będzie weryfikowało ich prawdziwość podczas kontroli. Jeśli urzędnicy uznają oświadczenie za fałszywe, odmówią zastosowania zwolnienia. O tym nic w dyrektywie nie ma.

Kiedy wypłata dywidendy jest nieuzasadniona ekonomicznie?

Nowelizacja tego nie wyjaśnia, podaje natomiast przykład czynności, która może nie być ekonomicznie uzasadniona. Jest to zbycie udziałów w taki sposób, aby doprowadzić do zwolnienia dywidendy z podatku. Wygląda więc na to, że na przykład wymiana udziałów, czyli ich aport do innej spółki (która może być nieopodatkowana na podstawie implementowanych w przeszłości przepisów unijnych), po której nastąpi wypłata zwolnionej z CIT dywidendy, na pewno przykuje uwagę fiskusa. Typowa, bardzo często występująca operacja jest z natury dla niego podejrzana.

Tutaj nasz ustawodawca także wykazał się nadgorliwością, dyrektywa nie podaje bowiem przykładów czynności potencjalnie pozbawiających prawa do zwolnienia.

Dyrektywa mówi o uzasadnieniu handlowym...

...a Ministerstwo Finansów o ekonomicznym. W uzasadnieniu do projektu nowelizacji nie wyjaśnia, skąd ta różnica. Nie mam wątpliwości, że podatnikowi dużo łatwiej podać uzasadnienie handlowe niż ekonomiczne. To pierwsze pojęcie jest znacznie szersze i daje większe szanse wytłumaczenia się z podejmowanych czynności. Termin „uzasadnienie ekonomiczne" sugeruje, że operacja powinna przynosić zysk (powinna się opłacać). A przecież podatnik często nie wykonuje szczegółowych obliczeń i może mieć zupełnie inny niż czysto kalkulacyjny powód do wykonania danych czynności. Może to być właśnie powód handlowy, np. konsolidacja określonych obszarów działania, zmiana struktury organizacyjnej, zajęcie określonej pozycji na danym rynku. Obawiam się, że to nie wystarczy polskiemu fiskusowi.

Ministerstwo Finansów powołuje się na przepisy unijne, ale z nowych regulacji wynika, że skarbówka będzie mogła zakwestionować zwolnienie także wtedy, gdy dywidendy są wypłacane pomiędzy spółkami krajowymi. Czy faktycznie taki jest zamiar ustawodawcy?

To kolejny przykład wychodzenia przed szereg. Dyrektywa reguluje bowiem wyłącznie opodatkowanie dywidend wypłacanych pomiędzy spółkami z różnych państw UE. Nie wymaga, aby klauzula dotyczyła dywidend krajowych. Nasza nowelizacja jest więc także w tej kwestii bardziej restrykcyjna niż unijne regulacje.

Wychodzi na to, że o zwolnienie będzie trudniej niż dzisiaj. Czy Unia nas zmusza do jego ograniczania?

Nie, chce tylko, aby zapobiegać oszustwom. Mam jednak wrażenie, że osoby piszące projekt nie do końca rozumieją, jaki jest cel przepisów unijnych. Chodzi o zapobieganie podwójnemu opodatkowaniu – pierwszy raz od zysku, drugi od dywidendy. Ten cel musi być uszanowany przez państwa członkowskie i aby go zrealizować, musiały wprowadzić zwolnienie. Jest to narzędzie wspierające konkurencyjność, swobodny przepływ kapitału i rozwój działalności spółek. Ministerstwo Finansów zakłada natomiast, że zwolnienie jest wykorzystywane do niepożądanej optymalizacji podatkowej i najwyraźniej chce je – z własnej inicjatywy – ograniczyć.

Powiedziała pani, że dyrektywa zmieniająca daje nam termin do końca roku na wprowadzenie klauzuli o dywidendach. Ale może skoro nowelizacja ma tyle wad, to zaryzykujmy i jej nie wprowadzajmy?

Mam przeczucie, że nic by się nie stało, gdybyśmy z premedytacją nie zmieniali niczego w obecnie obowiązujących przepisach. Dyrektywa zmieniająca jest bowiem skierowana do tych państw członkowskich, w których nie obowiązują regulacje zapobiegające oszustwom. A my mamy przecież w ordynacji podatkowej przepisy o czynnościach pozornych. Art. 199a mówi, że skarbówka, dokonując ustalenia treści czynności prawnej, uwzględnia zgodny zamiar stron i cel czynności, a nie tylko dosłowne brzmienie oświadczeń woli złożonych przez strony. Jeżeli pod pozorem dokonania danej czynności prawnej dokonano innej, skutki podatkowe wywodzi się z tej ukrytej. Te regulacje pozwalają na kwestionowanie operacji, które mają na celu uchylanie się od opodatkowania.

Dlatego uważam, że taka specyficzna regulacja jak propozycje dotyczące dywidend (zwana małą klauzulą obejścia prawa) wcale nie jest w naszym systemie potrzebna. I warto się zastanowić, czy powinniśmy ją pod presją czasu wprowadzać. Pamiętamy bowiem, jakie kontrowersje wzbudziła próba wpisania ogólnej klauzuli obejścia przepisów do ordynacji podatkowej.

Co nam ewentualnie grozi za niewdrożenie dyrektywy zmieniającej?

Trybunał Sprawiedliwości może nałożyć na Polskę karę pieniężną. Tak wynika z art. 260 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Procedura jest jednak długotrwała. W pierwszej kolejności prowadzi się postępowanie w sprawie stwierdzenia naruszenia zobowiązań traktatowych. Jeżeli Trybunał takie naruszenie stwierdzi, a państwo członkowskie nie zastosuje się do wyroku, dopiero wówczas można przeprowadzić odrębne postępowanie w sprawie nałożenia kary. Nie zdarzyło się jednak jeszcze, aby na Polskę taką karę nałożono.

Powinniśmy więc rozważyć, czy lepiej zrezygnować z tych przepisów i zaryzykować ewentualną (ale mało prawdopodobną karę) czy też na siłę wprowadzać regulacje pogarszające sytuację polskich firm.

Czy rząd nie powinien pomyśleć raczej nad przepisami ułatwiającymi polskim firmom zagraniczne inwestycje? Wiem, że jest pani zwolenniczką regulacji o spółce holdingowej.