Nowa jakość regulacji sektora energetycznego

Przedsiębiorcy działający w branży energetycznej poddawani są intensywnym działaniom regulacyjnym prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (prezes URE). Dotyczy to wszystkich podmiotów, niezależnie od zakresu ich działania – zarówno zajmujących się sprzedażą energii i gazu ziemnego, jak też świadczeniem usług sieciowych. Działania regulatora obejmują praktycznie każdy aspekt aktywności przedsiębiorstw. Przykładowo, dotyczą zatwierdzania inwestycji, planów rozwoju, określania sposobu świadczenia usług czy wreszcie zatwierdzania cen dla odbiorców końcowych. Regulator ma ponadto kompetencje, by rozstrzygać spory pomiędzy regulowanymi firmami i ich klientami. Siłą rzeczy przy tak wielu sprawach, w których strony mają często przeciwstawne interesy, na linii organ regulacyjny – podmioty regulowane pojawiają się większe lub mniejsze tarcia. Po części wynikają one z naturalnej i niemożliwej do uniknięcia sprzeczności interesów poszczególnych przedsiębiorstw energetycznych oraz celów stawianych przed prezesem URE. Jednakże w istotnym zakresie problemy biorą się również z niedoskonałości narzędzi regulacyjnych przewidzianych dla sektora energetycznego.

Stabilność funkcjonowania – konieczny czynnik rozwoju sektora

Zasadne jest wprowadzenie do polskiego systemu prawnego możliwości zawierania porozumień regulacyjnych

Wyzwania stojące przed sektorem energetycznym w świetle zmian otoczenia regulacyjnego – w szczególności oczekiwanej przez KE deregulacji rynku gazu, wejścia nowych podmiotów na rynek, tendencji do budowania regionalnego i europejskiego rynku gazu, jak również eksploatacji niekonwencjonalnych źródeł gazu ziemnego uzasadniają rozpoczęcie dyskusji nad narzędziami regulacyjnymi stosowanymi przez prezesa URE. Obecnie wykorzystywane instrumenty, stosowane władczo, nie pozwalają na elastyczne podejmowanie przez przedsiębiorcę regulowanego działań nakierowanych na cel wyznaczony przez regulatora. W rezultacie decyzje prezesa URE często są poddawane weryfikacji sądowej, co powoduje brak stabilizacji sytuacji regulacyjnej oraz opóźnia wejście w życie tych decyzji nawet o kilka lat. Brak stabilizacji otoczenia regulacyjnego negatywnie wpływa na rozwój konkurencji na rynku, gdyż niepewność funkcjonowania na podstawie decyzji administracyjnych stanowi dużą uciążliwość dla każdego przedsiębiorcy.

Brak stabilizacji otoczenia negatywnie wpływa na rozwój konkurencji, stanowi dużą uciążliwość dla przedsiębiorców

By temu zaradzić, należy znormalizować i ustabilizować sytuację regulacyjną. Celem powinno być wypracowanie we współpracy z przedsiębiorcami regulowanymi rozwiązań prawnych, mających na celu wyposażenie regulatora w nowe, skutecznie narzędzia regulacyjne, które zapewnią wyjście z sytuacji patowej. W efekcie możliwy będzie dalszy rozwój przedsiębiorstw oraz rynku energii, a przede wszystkim stworzenie warunków do stabilnego i przewidywalnego inwestowania w infrastrukturę i wydobycie gazu, co w sposób oczywisty przełoży się na poprawę bezpieczeństwa funkcjonowania systemu gazowego oraz wzrost dywersyfikacji zaopatrzenia w gaz.

Konsensualność potrzebna od zaraz

Zmianą jakościową w stosunku do stosowanych władczo przez prezesa URE narzędzi regulacyjnych jest wprowadzenie możliwości konsensualnego zdefiniowania pożądanych kierunków i oczekiwanych efektów działań przedsiębiorstwa regulowanego. Innymi słowy – zasadne jest wprowadzenie do polskiego systemu prawnego możliwości zawierania porozumień regulacyjnych pomiędzy prezesem URE a przedsiębiorcami z branży energetycznej. Porozumienie zawierane byłoby pomiędzy prezesem URE a podmiotem regulowanym. Jednocześnie szczegółowe warunki regulacyjne od początku do końca byłyby wynikiem zgodnej woli przedsiębiorcy i regulatora. Innowacyjność takiego podejścia polega na tym, że dotyczyć może ono szerokiego zakresu działalności firmy. W ramach jednego porozumienia można uregulować większość kwestii spornych – szczególnie iż zazwyczaj są one wzajemnie powiązane. Równolegle fakt zawarcia porozumienia zobowiązuje organ regulacyjny do określonych działań. Przedsiębiorstwo energetyczne może zobowiązać się do działań niezwiązanych bezpośrednio z wykonywaniem obowiązków regulacyjnych, które mogą się jednak przyczynić do rozwoju równoprawnej i skutecznej konkurencji, poprawy jakości świadczonych usług czy też zwiększenia inwestycji. Ponadto porozumienie określałoby ramy funkcjonowania regulowanego przedsiębiorcy na okres wieloletni, co powinno zwiększyć stabilizację prawną i zmniejszyć obciążenia administracyjne. W efekcie wzrasta pewność zarówno po stronie regulatora, jak i przedsiębiorstw energetycznych, a sam proces regulacji zostaje lepiej dopasowany do  istniejących warunków rynkowych.

Jak zabezpieczyć skuteczność porozumienia?

Powstaje oczywiście pytanie, jak zadbać o skuteczność porozumienia regulacyjnego. Gwarantować może je sankcja za brak przestrzegania postanowień lub możliwość egzekucji administracyjnej uzgodnionych warunków. Należy jednak podkreślić, że siłą porozumienia regulacyjnego jest jego dobrowolność. Przedsiębiorca regulowany dobrowolnie zobowiązuje się do wykonania określonych działań. Co więcej, działania te uzgodnione są z regulatorem w trakcie spotkań roboczych, konsultacji czy też uzgodnień z innymi zainteresowanymi podmiotami. Dlatego instytucja porozumienia regulacyjnego jest efektywna biznesowo – po stronie przedsiębiorców zmniejsza obciążenia administracyjne, po stronie URE zaś eliminuje koszty związane z monitorowaniem i egzekucją wydanych decyzji administracyjnych oraz sporów sądowych z przedsiębiorcami kwestionującymi rozstrzygnięcia administracyjne URE. Kolejną przesłanką przemawiającą na korzyść porozumienia regulacyjnego jest bardzo prawdopodobna zmiana postawy regulowanych firm, które nie będą miały interesu, by szukać luk i słabości systemu prawnego i w ten sposób uciec od niekorzystnych decyzji regulatora. W praktyce oznacza to odciążenie sądów zajmujących się odwołaniami od decyzji prezesa URE. Nawet gdyby – co trudno zakładać – porozumienie nie doprowadziło do celów oczekiwanych przez regulatora, zawsze będzie mógł on sięgnąć do tradycyjnych (władczych) narzędzi regulacyjnych.

Wzory do naśladowania już są

Skąd oczekiwanie, że opisana tu instytucja prawna okaże się skuteczna? Wystarczy spojrzeć na pokrewny sektor regulowany

Instytucja porozumienia regulacyjnego po stronie przedsiębiorców zmniejsza obciążenia administracyjne, a po stronie URE eliminuje koszty

– telekomunikację. W 2009 r. na rynku tym zawarte zostało – jako swego rodzaju „dżentelmeńska umowa" – porozumienie regulacyjne pomiędzy prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej a Telekomunikacją Polską SA. Krótko potem rozpoczęły się prace legislacyjne, w wyniku których w 2010 r. ta instytucja unormowana została w ustawie Prawo telekomunikacyjne. Jest ona z powodzeniem stosowana w praktyce przez prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej jako instrument wspierania inwestycji infrastrukturalnych realizowanych przez firmy telekomunikacyjne – zarówno Telekomunikację Polską SA, jak i operatorów komórkowych. Zawarte dotychczas porozumienia tego typu są pozytywnie oceniane przez organ regulacyjny, regulowane podmioty, a także beneficjentów porozumień, tj. konsumentów i operatorów alternatywnych. Dlatego można założyć, że wprowadzenie analogicznej instytucji porozumień regulacyjnych w odniesieniu do sektora energetycznego przyniesie wymierne korzyści wszystkim uczestnikom rynku energetycznego. Może się też okazać niezwykle przydatnym narzędziem w czekającym sektor energetyczny trudnym procesie deregulacji i dostosowania go do wymogów prawa wspólnotowego.

Sławomir Hinc jest wiceprezesem PGNiG, natomiast Andrzej Janiszowski pełni funkcję dyrektora departamentu regulacji PGNiG