Jak długo polski system emerytalny będzie stabilny

Partner debaty: Zakład Ubezpieczeń Społecznych

Prognoza sporządzona przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych dotyczy wpływów, wydatków i salda FUS w latach 2024–2028. Prognoza została opracowana w trzech wariantach: podstawowym, pesymistycznym i optymistycznym, a wyniki przedstawiono w kwotach nominalnych, ale także zdyskontowanych, czy w procencie produktu krajowego brutto.

– W całym okresie prognozy saldo FUS jest ujemne – podkreślał Paweł Jaroszek, członek zarządu ZUS. – Deficyt w 2028 r. będzie wynosił od 82 mld zł w wariancie optymistycznym do 124 mld zł w wariancie pesymistycznym. Zgodnie z przepisami wyszczególniamy w FUS cztery subfundusze. Największy deficyt generuje fundusz emerytalny. Deficytowy jest również fundusz chorobowy. Ale pozostałe dwa fundusze, czyli wypadkowy i rentowy, są nadwyżkowe – dodał.

W każdym z wariantów prognozy deficyt będzie się pogłębiał. Wyraża się to spadkiem pokrycia wydatków FUS w składkach na ubezpieczenia społeczne. – Na koniec 2023 r., o ile wstępne dane się potwierdzą, tak rozumiana wydolność funduszu będzie wynosiła około 83 proc. W scenariuszu podstawowym będzie to około 80 proc. w 2024 r. oraz 75 proc. w 2028 r. – mówił Jaroszek. – Rozmawiamy o deficycie FUS kształtującym się zdecydowanie poniżej 3 proc. PKB. Jesteśmy cały czas po tej bardzo bezpiecznej stronie, jeżeli chodzi o możliwość finansowania zobowiązań państwa w kontekście systemu ubezpieczeń społecznych – podsumował. 

Obciążenia z przeszłości

Prof. Gertruda Uścińska z Centrum Badań nad Zabezpieczeniem Społecznym Uniwersytetu Warszawskiego, wieloletni badacz tego obszaru i do niedawna prezes ZUS, zauważyła, że większość krajów Unii Europejskiej utrzymuje deficyty w systemach ubezpieczeń społecznych, w praktyce finansując je ze składek i podatków. – Rzeczywiście, w prognozie mowa o 71 mld zł deficytu w 2024 r. oraz 101 mld zł w 2028 r. Jednak na tego typu wielkości trzeba patrzeć z wykorzystaniem miar relatywnych, na przykład w odniesieniu do wielkości PKB. Wówczas wzrost deficytu z poziomu 2,25 do 2,28 proc. PKB nie wskazuje już na jakieś jego znaczące pogłębienie – dodała.

Prof. Uścińska zwróciła również uwagę na wysoki wskaźnik wydolności FUS. – W innych krajach to wygląda różnie, od 60 do 80 proc. Na tym tle, a także w porównaniu ze swoją przeszłością, FUS ze swoimi ponad 80 proc. prezentuje się bardzo dobrze. Kolejna sprawa to źródło deficytu, leżące przede wszystkim w funduszu emerytalnym. Fundusz ten odpowiada za ok. 74 proc. ogółu wydatków całego FUS. 

Dlaczego będzie rósł deficyt funduszu emerytalnego w stosunku do PKB? – Tu są ogromne zobowiązania zaciągnięte przez stary system emerytalny, obowiązujący do końca 1998 r. – wyjaśniła prof. Uścińska. – Obecnie ponad 6 mln osób pobiera emeryturę z FUS, z tego wciąż aż 40 proc. świadczeń ustalono na starych zasadach. Co więcej, aż 99 proc., które obecnie przechodzą na emeryturę, posiada kapitał początkowy. Czyli w uproszczeniu część ich emerytury jest wciąż ze starego systemu, za pracę przed 1999 r. I to jest ten element, który ma kluczowe znaczenie dla sytuacji funduszu emerytalnego i całego FUS – dodała. 

Zdaniem prof. Uścińskiej jeszcze co najmniej przez około 15 lat kapitał początkowy będzie odgrywał ważną rolę przy ustalaniu wysokości świadczeń przyznawanych rocznikom, które odejdą na emeryturę. – Po 2039 r. udział kapitału początkowego spadnie poniżej 10 proc. całości kapitału zebranego przez ubezpieczonych. Wyraźnie dominować będą już składki, a fundusz emerytalny stanie się prawdziwie odpowiedzialny za wypłatę świadczeń. Czyli de facto dopiero w 2040 roku, 40 lat po reformie, zacznie w pełni działać system emerytalny oparty na zdefiniowanej składce – mówiła. 

Liczby nie takie straszne

Czy jednak pogłębiający się deficyt FUS w najbliższych latach nie jest również powodem do niepokoju? – Z finansowego punktu widzenia wydawałoby się, że jest to duży wzrost. Jednak wynika on w dużym stopniu właśnie z tych zobowiązań, które państwo zaciągnęło jeszcze ponad ćwierć wieku temu. Jako państwo sobie z tym poradzimy – mówił Paweł Jaroszek.

– Te liczby straszą, ale myślę, że warto je umieścić w szerszym kontekście – zauważył Kamil Sobolewski, główny ekonomista Pracodawców RP. – Przede wszystkim chodzi o sam system emerytalny. Sugerowałbym, żeby szybko niczego nie zmieniać i najpierw dobrze pomyśleć, a dopiero potem podejmować decyzje. System emerytalny jest elementem najbardziej długoterminowej polityki państwa. To kluczowe, abyśmy zrozumieli wszystkie uwarunkowania, abyśmy wysłuchali wszystkich interesariuszy, zanim coś w tej sprawie zmienimy. Nawet najlepsza reforma tego systemu musi brać pod uwagę, że cykl zmian emerytalnych jest kilkudziesięcioletni, a cykl polityczny – czteroletni – zauważył.

Zdaniem Sobolewskiego dobrą ilustracją problemu jest to, co się stało z wiekiem emerytalnym za rządów poprzedniej koalicji PO–PSL. – Zmiana technokratycznie była słuszna, ale sposób jej wprowadzenia bez społecznego poparcia spowodował, że się nie udała. W dodatku z perspektywy politycznej stała się dowodem na to, że nie warto dotykać długoterminowych zmian w systemie emerytalnym, co jest oczywiście wnioskiem błędnym. Ale zapomniano, jak ważna jest społeczna dyskusja w takim procesie – zauważył.

Odnosząc się do samej prognozy dotyczącej finansów FUS, Kamil Sobolewski wskazał, że nie obejmuje ona emerytur sektorowych, mundurowych, prokuratorskich, sędziowskich oraz KRUS. Czyli obraz nie jest pełny, wnioski o bezpieczeństwie dotyczą FUS, a nie całości systemu emerytalnego. 

– Choć obejmuje około 80 proc. wszystkich emerytur w Polsce, czyli całkiem sporo – zauważyła prof. Uścińska.

Dużo emerytów, mało pracujących

– Moim zdaniem najważniejsza rzecz to liczebność i struktura wiekowa pokolenia produkcyjnego – mówił Sobolewski. – Według założeń prognozy liczba osób w wieku produkcyjnym do 2028 r. zmaleje o niewiele ponad 500 tys. To początek dużo większej fali: według prognoz GUS do roku 2050 pokolenie produkcyjne zmniejszy się o ponad 5 milionów, dziesięciokrotnie więcej niż w czasie objętym omawianą prognozą dla FUS. Liczba osób w wieku produkcyjnym spadnie o 22 proc., a osób w wieku powyżej 65 lat urośnie o 34 proc. Siła spadku pokolenia produkcyjnego jest równie mocna, jak siła wzrostu pokolenia poprodukcyjnego. Uważam, że ten pięcioletni horyzont i skupienie się tylko na FUS niesłusznie usypia czujność. Na razie wzrost deficytu Funduszu nie wydaje się wielki, ale to tsunami narasta.  

Na bardziej optymistyczne aspekty funkcjonowania FUS zwrócił uwagę Łukasz Kozłowski, główny ekonomista Federacji Przedsiębiorców Polskich. Przypomniał, że jeszcze w 2010 r. wydolność FUS kształtowała się na poziomie około 60 proc. – W tym kontekście nastąpiła bardzo istotna poprawa, która jest uwarunkowana szeregiem czynników. Z jednej strony w sposób strukturalny, gdyż rynek pracy w Polsce uległ znaczącemu wzmocnieniu. Natomiast jednocześnie trzeba wspomnieć również o zmianach systemowych. Jeszcze w warunkach 2010 r. do FUS trafiała składka emerytalna na poziomie 12,2 proc. wynagrodzenia pracownika, czyli mniej niż dwie trzecie pełnej składki. Teraz w praktyce ten wymiar wynosi 19,52 proc. Oczywiście przyczyną jest zmiana modelu uczestnictwa w OFE – zauważył. 

Zdaniem Kozłowskiego sama prognoza dotycząca FUS nie jest powodem do niepokoju. – Oczywiście sygnalizuje pewne wyzwania, które będą stały przed systemem finansów publicznych w Polsce. Prawdopodobny deficyt FUS w 2028 r. na poziomie nawet 2,8 proc. PKB nie oznacza żadnej katastrofy. To poziom, z którym sobie historycznie radziliśmy w ramach zarządzania finansami publicznymi. Mimo że warunki już nie są tak komfortowe, jak miało to miejsce w przeszłości, jest to sytuacja, z którą finanse publiczne w Polsce jak najbardziej są w stanie sobie poradzić. 

Konieczna dłuższa aktywność zawodowa

Odnosząc się do kwestii demograficznych, prof. Uścińska przypomniała długoterminowe prognozy ZUS, sięgające nawet 2080 r. – W prognozie przygotowanej pod koniec 2022 r. założono, że na 1000 osób w wieku produkcyjnym przypada około 390 osób w wieku poprodukcyjnym. To jest bardzo dobry wskaźnik na tle Unii Europejskiej. Ale w 2061 r. to już będzie 806 osób, a w 2080 r. prawie 839 osób. Tak samo wzrośnie stosunek liczby ubezpieczonych do emerytów, z obecnych ok. 40 proc. do 84 proc. na końcu prognozy – zauważyła. 

Łukasz Kozłowski przypomniał również, że wg europejskiej prognozy Ageing Report liczba osób, które pobierają wszelkiego rodzaju świadczenia emerytalne i rentowe, zrówna się w Polsce z liczbą faktycznie pracujących już mniej więcej w 2055 r.

Co zatem można zrobić? Ciężko spodziewać się w Polsce jakiegoś radykalnego skoku dzietności. Czy zaistnieje konieczność podnoszenia składek? A może wyjściem jest odpowiedzialna polityka migracyjna?

– Jest jeszcze kolejne wyjście i ono zaczyna działać na naszych oczach, czyli wydłużenie wieku aktywności zawodowej – zauważył Paweł Jaroszek. – W tej chwili pracuje 1,2 mln osób w wieku emerytalnym. System, który został wprowadzony w 1999 r., czyli system zdefiniowanej składki, zachęca do tego, żebyśmy wydłużali naszą aktywność zawodową. Zawiera prosty mechanizm: ile składek sobie odłożyłeś, tyle będziesz miał emerytury.

– Wydaje mi się, że jest możliwość manewru, jeżeli chodzi o składki i ten poziom zabezpieczenia na starość – zauważyła z kolei prof. Uścińska. – Dotyczy ona chociażby zleceniobiorców. Osoby wykonujące kilka umów cywilnoprawnych nie muszą odkładać na swoją emeryturę środków z całości wynagrodzenia, a tylko z jednej umowy, od minimalnego wynagrodzenia. Chyba nie tak powinno być. Przypomnę, że od 2040 r. będziemy bardzo szybko przechodzić do nowego systemu emerytalnego. On jest prosty w obsłudze. Emerytura będzie wprost uzależniona od tego, ile składek opłaciliśmy i kiedy przejdziemy na emeryturę – dodała.

Jak zauważył Paweł Jaroszek, optymistyczny wariant prognozy zakłada, że w tej odległej przyszłości saldo funduszu emerytalnego mogłoby nawet wyjść na plus.

Kamil Sobolewski wskazał następnie na kolejny problem prognozy: w nowym systemie setki tysięcy lub miliony Polaków otrzymają mikroskopijną, kilkuset- czy nawet kilkudziesięciozłotową emeryturę. Powstanie ogromna presja społeczna, żeby ten problem uregulować. Przypomnijmy sobie, że według wszelkich prognoz, również ZUS-owskich, stopa zastąpienia zejdzie poniżej 0,3, być może 0,25, co może oznaczać emeryturę połowy Polaków poniżej 1500 zł brutto według dzisiejszej siły nabywczej pieniądza. Tymczasem już dziś emerytura minimalna jest ustalona na nieco ponad 1500 zł i cały czas rośnie. To oznacza, że pojawi się potrzeba dopłat do emerytur minimalnych ponad zobowiązanie kontraktowe wynikające z systemu emerytalnego – mówił.

Jego zdaniem emeryci staną się dużą grupą społeczną. Omawiana prognoza zakłada niezmieniony porządek prawny. Deficyt FUS będzie zatem większy od założeń, bo emeryci będą skutecznie naciskać na wzrost świadczeń.

Efekty starzenia się społeczeństwa mogą oznaczać ogromne obciążenie pokolenia pracującego składkami i podatkami na system emerytalny i zdrowotny, spowodować utratę konkurencyjności i odpływ pracowników z Polski.