Reforma samorządowa do reformy?

W kontekście nasilonych prac parlamentarnych nad reformą prawa samorządowego strona samorządowa wystąpiła z wnioskiem o podjęcie inicjatywy ustawodawczej powołania komisji kodyfikacyjnej. Miałaby ona zapobiec nieprzemyślanym zmianom obowiązującego prawa oraz przygotować kompleksowy pakiet ustaw, które umożliwią samorządom skuteczniejsze realizowanie ich zadań.

Samorząd w pracach parlamentarnych

Ostatnie miesiące pokazują wzmożoną aktywność parlamentu, który w krótkim, wręcz ekspresowym tempie, przed upływem kadencji, proceduje nad wieloma inicjatywami zmierzającymi do zmian ustrojowych samorządu terytorialnego, kierując się wzniosłym hasłem XXV-lecia jego odrodzenia. Koncepcji reformatorskich jest wiele – poczynając od punktowych, zorientowanych na konkretny problem (np. prace nad projektem senackim dotyczącym nadawania statusu miasta na prawach powiatu miastom liczącym powyżej 70 tys. mieszkańców), po rozbudowane nowelizacje systemowe (np. przyjęcie tzw. ustawy samorządowej opracowanej w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji). Nadzwyczajne tempo prac legislacyjnych uniemożliwia w wielu przypadkach ich merytoryczne skonsultowanie ze środowiskiem samorządowym i rzetelną ocenę proponowanych przepisów. Ponadto ulegają one, jak w kalejdoskopie, nieustannym i niespodziewanym zmianom pod wpływem bardziej lub mniej przemyślanych interwencji parlamentarzystów. Gwoli przykładu wskazać można chociażby na prezydencki projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego oraz o zmianie niektórych ustaw (druk sejmowy 1699). Mimo przedłożenia go już w sierpniu 2013 r. znalazł się w orbicie wzmożonego zainteresowania parlamentarzystów dopiero w tym roku, a jego treść uległa diametralnym zmianom w stosunku do projektu pierwotnie przedłożonego przez prezydenta RP. Najbardziej kontrowersyjny i zaskakujący okazał się jednakże nagły zwrot w podejściu do rozwiązania problemów wielkich aglomeracji, gdy światło dzienne ujrzał zmieniony przez sejmowe komisje projekt ustawy o związkach metropolitalnych („zastępujący" złożony w 2013 r. poselski projekt ustawy o powiecie metropolitalnym), który przewiduje wiele wysoce wątpliwych systemowo rozwiązań prawnych – począwszy od trybu tworzenia związku metropolitalnego (w drodze rozporządzenia RM) po wybór członków organów związku (wybory bezpośrednie).

Potrzeba powołania komisji kodyfikacyjnej

Konsekwencją obecnej sytuacji jest, obok wspomnianego już niskiego poziomu dyskursu nad wprowadzanymi zmianami, brak korelacji poszczególnych projektów, które niekiedy prowadzą do oczywistych niespójności. Na brak spójności projektów pomiędzy sobą nakłada się dodatkowo ich niski stopień powiązania z obowiązującymi rozwiązaniami prawnymi, zwłaszcza w sytuacji wpadkowego „ulepszania" przedkładanych projektów, a także brak kompleksowości proponowanych rozwiązań. Rodzi to poważne ryzyko, że dokonywana naprędce reforma prawa samorządowego będzie w niedalekiej przyszłości wymagała gruntownej reformy. W tym stanie rzeczy zamysł powołania komisji kodyfikacyjnej, która miałaby stanowić ośrodek ekspercki reformy prawa samorządu terytorialnego, nabrała szczególnego znaczenia, przechodząc ze sfery wzniosłej idei na grunt rzeczywistej i nader aktualnej potrzeby. Chociaż jednak od ponad dwóch lat środowiska samorządowe i akademickie postulują o powołanie specjalnej komisji kodyfikacyjnej prawa samorządu terytorialnego, dotychczas gremium takie nie zostało utworzone. Przypomnieć należy, że z formalną inicjatywą powołania komisji kodyfikacyjnej wystąpili już w listopadzie 2013 r. uczestnicy XI Kongresu Miast Polskich, zorganizowanego w Krakowie przez Związek Miast Polskich, którzy wystosowali do Rady Ministrów wniosek „w sprawie powołania komisji kodyfikacyjnej ds. prawa samorządowego".

W kolejnym roku poszczególne regionalne organizacje samorządowe uchwalały oficjalne stanowiska popierające inicjatywę utworzenia komisji (zob. np. stanowisko 10/2014 Zrzeszenia Prezydentów, Burmistrzów i Wójtów Województwa Lubuskiego z 22 października 2014 roku w sprawie powołania komisji kodyfikacyjnej prawa samorządowego). Konieczność powołania komisji kodyfikacyjnej znalazła także swój dobitny wyraz w przesłaniu Kongresu XXV-lecia Samorządu Terytorialnego, który odbył się w Poznaniu w dniach 5–6 marca 2015 roku. Z uwagi na to, że Rada Ministrów nie podjęła się oczekiwanych prac nad powołaniem komisji, środowiska samorządowe postanowiły „wziąć sprawy we własne ręce", opracowując wspólnie projekt ustawy w sprawie powołania komisji. Wniosek o podjęcie inicjatywy ustawodawczej w przedmiotowej sprawie został złożony na wspólnym posiedzeniu rządu oraz sejmowej Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej, które odbyło się 27 maja br.

W projekcie ustawy

Komisja kodyfikacyjna prawa samorządu terytorialnego w założeniu ma być ośrodkiem, w którym eksperci w sposób planowy i skoordynowany będą prowadzić prace analityczno- koncepcyjne dotyczące prawa samorządowego. Ich wyniki pozwolić mają na przygotowanie całościowego projektu zmian w tej dziedzinie prawa. Komisja miałaby działać cztery lata, przy czym informację zawierającą diagnozę obowiązującego systemu prawa regulującego ustrój i funkcjonowanie samorządu terytorialnego miałaby obowiązek przedłożyć Sejmowi już po upływie pierwszego roku od swego powołania. W skład komisji mieliby wchodzić jedynie wybitni przedstawiciele nauki oraz wybitni przedstawiciele praktyki z zakresu prawa samorządowego powoływani i odwoływani przez Radę Ministrów spośród kandydatów zgłoszonych przez środowiska samorządowe oraz przez podmioty reprezentujące najważniejsze instytucje państwowe (np. przez prezesa TK).

W zakresie zagadnień szczegółowych projekt ustawy zawiera delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia regulaminu funkcjonowania komisji, na jej wniosek.

Wniosek o podjęcie inicjatywy ustawodawczej

10 czerwca br. odbyło się posiedzenie sejmowej Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej, na którym rozpatrywano przedłożony przez stronę samorządową wniosek o podjęcie inicjatywy ustawodawczej powołania komisji kodyfikacyjnej prawa samorządu terytorialnego. W trakcie obrad komisji Biuro Legislacyjne Kancelarii Sejmu RP zgłosiło jednak zastrzeżenia co do ustawowej formuły powołania komisji kodyfikacyjnej wskazując, że budzi ona zastrzeżenia natury ustrojowej – ze względu na uprawnienie Rady Ministrów do tworzenia komisji kodyfikacyjnych w drodze rozporządzeń, oraz zastrzeżenia natury funkcjonalnej, jako że uniezależnienie organizacyjne komisji kodyfikacyjnej od Rady Ministrów rodzi ryzyko niewykorzystania wyników jej prac w przyszłości. W związku z tym w dyskusji pojawił się pomysł, by zamiast występowania z inicjatywą ustawodawczą przyjąć dezyderat skierowany do Rady Ministrów w sprawie powołania komisji kodyfikacyjnej w drodze rozporządzenia. Ostatecznie komisja postanowiła skierować projekt ustawy do podkomisji stałej ds. ustroju samorządu terytorialnego, która ma rozważyć, czy występować z inicjatywą ustawodawczą czy tylko z dezyderatem.

Ustawowe umocowanie komisji

Nie ulega wątpliwości, że zamysł powołania komisji kodyfikacyjnej prawa samorządu terytorialnego w drodze ustawy odbiega od dotychczasowej praktyki powoływania komisji kodyfikacyjnych określonych dziedzin prawa w drodze stosownych rozporządzeń rządowych. Nie sposób jednak nie zgodzić się ze stanowiskiem inicjatorów powołania komisji w tej właśnie formule, gdyż przemawiają za tym ważkie względy ustrojowe. Zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy utworzenie komisji w drodze ustawy ma na celu stworzenie podstawowych gwarancji instytucjonalnych funkcjonowania komisji w sposób zapewniający jej możliwie dużą niezależność od wpływów na przebieg prac ze strony upolitycznionej administracji rządowej.

Utworzeniu komisji kodyfikacyjnej w drodze ustawy nie stoi przy tym, wbrew zastrzeżeniom zgłoszonym przez Biuro Legislacyjne, na przeszkodzie ustawowe przyznanie Radzie Ministrów kompetencji do tworzenia własnych komisji. Nie ogranicza ono przecież kompetencji ustawodawczych Sejmu. W zamyśle komisja kodyfikacyjna nie ma stanowić ciała pomocniczego rządu, a zatem ustawa ją powołująca nie pozostawałaby w kolizji z obowiązującą ustawą o Radzie Ministrów. Zamysłowi powołania komisji kodyfikacyjnej prawa samorządu terytorialnego w drodze ustawy nie stoi również na przeszkodzie ryzyko niewykorzystania wyników jej prac w przyszłości. Zauważyć bowiem należy, że przygotowany projekt ustawy w sprawie jej powołania zobowiązuje m.in. organy administracji rządowej do podjęcia prac nad opracowanym i przyjętym przez komisję projektem ustawy. Ponadto autorytet członków komisji powinien niewątpliwie przyczynić się do uznania wyników jej prac za co najmniej warte poddania dyskusji publicznej.

Czas nagli...

Dotychczas podkomisja stała nie zajęła się skierowaną do niej inicjatywą, co stawia pod znakiem zapytania możliwość utworzenia komisji kodyfikacyjnej jeszcze w tej kadencji parlamentu. Pokładać jednak należy nadzieję w tym, iż zaproponowana przez środowiska samorządowe formuła prawna powołania komisji kodyfikacyjnej prawa samorządu terytorialnego nie przesunie debaty o potrzebie systemowego i eksperckiego rozwiązania problemów samorządu terytorialnego na tor sporów o ustrojowe umocowanie działalności tejże komisji. Powołanie komisji jeszcze w tej kadencji pozwoliłoby bowiem na rozpoczęcie prowadzenia przez nią prac merytorycznych niezależnie od charakteryzującego początek nowej kadencji politycznej czasu niezbędnego na podjęcie działań wewnątrzorganizacyjnych (ukonstytuowanie się organów, wdrożenie nowych parlamentarzystów do często nieznanych im obowiązków itd.)

Krystian M. Ziemski – profesor w Katedrze Prawa Administracyjnego i Nauki o Administracji WPiA UAM, założyciel Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna sp.k. w Poznaniu