Rada gminy jest nie tylko organem stanowiącym, ale także kontrolnym w gminie (art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; dalej u.s.g.). Kontroluje działalność wójta (burmistrza, prezydenta miasta), gminnych jednostek organizacyjnych i jednostek pomocniczych gminy (art. 18a ust. 1 u.s.g.). W tym celu powołuje komisję rewizyjną, która nie zastępuje rady, a jest tylko jej organem wewnętrznym.
Uprawnienia komisji rewizyjnej
Komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy, występuje z wnioskiem do rady w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wójtowi absolutorium oraz wykonuje inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli. Uprawnienie to nie narusza uprawnień kontrolnych innych komisji, powoływanych przez radę (por. art. 18a ust. 3-4 i art. 21 u.s.g.).
W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 24 czerwca 2008 r. (sygn. II SA/Bd 346/08, LEX nr 549602) zwrócono uwagę, że do kontroli wójta uprawniona jest zarówno rada gminy, jak i wojewoda, przy czym ustawodawca przewidział dla każdego z tych podmiotów odrębny sposób wykonywania kontroli. Rada wykonuje kontrolę poprzez działalność komisji rewizyjnej (oraz ew. innych komisji rady), a wojewoda kontroluje wójta w ramach powierzonej mu funkcji nadzoru, samodzielnie podejmując decyzje co do potrzeby podjęcia działań nadzorczych (m.in. wydania rozstrzygnięcia nadzorczego). Podstawą do wkroczenia przez wojewodę w działalność gminną jest ocenienie przez niego działań gminy jako niezgodnych z prawem (por. art. 85 k.p.a.). Nie przewidziano natomiast możliwości działania wojewody na wniosek rady gminy.
Środki wobec wójta
Narzędzia kontroli przysługujące radzie gminy wobec wójta, obejmujące udzielenie (lub nie) wotum zaufania i absolutorium, a także zainicjowanie procedury odwołania wójta w drodze referendum określają art. 28a-28c u.s.g. Absolutorium dotyczy tylko wykonania budżetu i nie odnosi się do całokształtu działalności wójta (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 22 marca 1996 r., sygn. SA/Gd 3695/95, FK 1997/1/70).
Natomiast wotum zaufania jest udzielane wójtowi (lub nie) po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy, który obejmuje podsumowanie działalności wójta w poprzednim roku, a w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Rada rozpatruje ten raport podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała w sprawie udzielenia (nieudzielenia) absolutorium, przy czym raport rozpatruje się w pierwszej kolejności.
W przypadku nieudzielenia absolutorium, rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z tej przyczyny (por. art. 28a ust. 3-5 u.s.g.). Również w razie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania – w dwóch kolejnych latach – rada może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (art. 28aa ust. 10 u.s.g.).
Dopuszczalne jest także podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z innej przyczyny niż nieudzielenie absolutorium lub wotum zaufania (ustawodawca nie ustalił katalogu tych „innych" przyczyn) – por. art. 28b u.s.g.
Przykład:
Załóżmy, że rada gminy chce doprowadzić do odwołania wójta z innej przyczyny niż nieudzielenie mu absolutorium lub wotum zaufania. Podjęcie przez radę uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z takiej „innej" przyczyny może nastąpić po upływie 9 miesięcy od dnia wyboru wójta, ale nie później niż na 9 miesięcy przed zakończeniem kadencji. Zgodnie z art. 28b u.s.g. obowiązuje wówczas następujący tryb podjęcia uchwały.
Krok 1. Do przewodniczącego rady gminy trzeba skierować wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady. Taki wniosek musi mieć formę pisemną i zawierać uzasadnienie przyczyny odwołania wójta. Przewodniczący przekaże ten wniosek do zaopiniowania przez komisję rewizyjną, choć ta opinia nie będzie wiążąca dla rady.
Krok 2. Po uzyskaniu opinii komisji, przewodniczący rady gminy umieści wniosek w porządku obrad sesji rady gminy. Uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta można podjąć na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia złożenia wskazanego wyżej wniosku. Rada podejmuje omawianą uchwałę większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu imiennym.
W art. 28c u.s.g. zastrzeżono, że jeżeli wniosek zgłoszony w trybie art. 28b u.s.g. nie uzyska wymaganej większości głosów, to kolejny wniosek będzie można zgłosić w tym trybie nie wcześniej niż po upływie 12 miesięcy od poprzedniego głosowania.
Jednostki organizacyjne, jednostki pomocnicze
W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne (por. art. 9 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g.). Gmina może także tworzyć jednostki pomocnicze – np. sołectwa, dzielnice, osiedla (por. art. 5 u.s.g.). Art. 18a ust. 1 u.s.g. nie różnicuje kompetencji kontrolnych na jednostki organizacyjne posiadające osobowość prawną lub nieposiadające osobowości prawnej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 listopada 2018 r., sygn. II SA/Go 779/18, LEX nr 2592695).
W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Zachodniopomorskiego z 6 sierpnia 2015 r. (znak NK-3.4131.228.2015.SA, Dz.Urz. woj. zacho. z 2015 r. poz. 3170) zwrócono jednak uwagę, że komisja rewizyjna nie może prowadzić bezpośredniej kontroli w gminnych spółkach kapitałowych, a tylko wykonywać w stosunku do nich kontrolę pośrednią, polegającą na badaniu aktywności wójta, wykonującego w nich prawa i obowiązki wspólnika.
W zakresie kontroli prowadzonych przez komisję rewizyjną nie mieści się kompetencja do kontroli działalności radnych (wyrok WSA w Kielcach z 26 sierpnia 2010 r., sygn. II SA/Ke 371/10, LEX nr 737769).
Autorka jest radcą prawnym
Co mówią przepisy Podstawa odwołania wójta
Referendum w sprawie odwołania wójta przeprowadza się zgodnie z ustawą o referendum lokalnym. Zgodnie z art. 67 ust. 3 tej ustawy, jeżeli w ważnym referendum o odwołanie wójta, przeprowadzonym na wniosek rady gminy z innej przyczyny niż nieudzielenie absolutorium, przeciwko odwołaniu wójta zostanie oddanych więcej niż połowa ważnych głosów, to działalność rady gminy (a nie wójta) ulegnie zakończeniu z mocy prawa.
