Samorządowe Kolegia Odwoławcze: parasol ochronny nad obywatelem

Rz: Mija 25 lat od chwili, gdy ustawa o samorządzie terytorialnym z 8 marca 1990 r. powołała do życia samorządowe kolegia odwoławcze.

Krystyna Sieniawska: Autorzy ustawy o samorządzie terytorialnym – nieżyjący już prof. Michał Kulesza i Jerzy Regulski, a także sędzia Jerzy Stępień – chcąc zagwarantować zasadę dwuinstancyjności postępowania, wprowadzili do tej ustawy kilka przepisów, które były punktem wyjścia dla powołania kolegiów odwoławczych przy sejmikach samorządowych. Ich zadaniem było i jest orzekanie w sprawach odwołań od indywidualnych decyzji administracyjnych wydawanych przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.

Z tego, co wiem, zaangażowała się pani w organizowanie kolegiów od samego początku...

Byłam wówczas radną w Krakowie, gdy otrzymałam propozycję pokierowania zespołem, który miał zorganizować od podstaw nieznany wcześniej organ odwoławczy – to był rok 1990. Propozycję przyjęłam i tak zaczęła się moja przygoda z administracją.

Teraz działa 49 kolegiów odwoławczych. To spadek po województwach, których dziś jest 16. Czy nie nadszedł czas, by liczbę kolegiów i ich strukturę dostosować do podziału administracyjnego państwa?

Każdy, kto tak myśli, zapomina, że kolegia odwoławcze powinny być jak najbliżej ludzi. I że z roku na rok wzrasta wyraźnie liczba odwołań obywateli od decyzji wójtów. Uważam więc, że liczby kolegiów nie wolno zmniejszać.

Zmniejszenie liczby kolegiów byłoby jednak rozwiązaniem lepszym niż ich całkowita likwidacja.

Niektóre gremia samorządowe chciały nas likwidować już po paru miesiącach działalności, argumentując, że niezadowoleni z ich decyzji obywatele mogą iść przecież do sądu. Na szczęście takim pomysłom sprzeciwiali się od samego początku przedstawiciele środowisk nauki prawa. Również prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego prof. Roman Hauser zawsze podkreślał, że w Polsce muszą istnieć dwie instancje administracyjne i dwie sądowe. Za koncepcją „2 + 2" opowiadają się także prof. Jan Zimmermann z Uniwersytetu Jagiellońskiego i prof. Eugeniusz Ochendowski z Polskiej Akademii Nauk. Dwuinstancyjne postępowanie administracyjne to możliwość zbadania legalności decyzji, czyli sprawdzenia, czy pierwsza instancja dobrze zastosowała prawo.

Od pewnego czasu mówi się nieśmiało o czym innym – o przekształceniu kolegiów odwoławczych w jeden wielki trybunał administracyjny. Czy według pani byłby to krok we właściwym kierunku?

Autorem tej propozycji był prof. Zbigniew Kmieciak z Uniwersytetu Łódzkiego, który już dziesięć lat temu proponował, by na bazie samorządowych kolegiów odwoławczych stworzyć prawdziwy trybunał administracyjny. Miałby on rozpatrywać nie tylko odwołania od decyzji wydawanych przez gminy, ale w ogóle wszystkie odwołania od decyzji administracyjnych. Miałoby to poprawić wskaźniki dotyczące uchylania decyzji w urzędach, gdyż rozstrzygnięcia samorządowych kolegiów odwoławczych są najrzadziej uchylanymi przez sądy administracyjne. Mamy niższy wskaźnik niż administracja rządowa. Jedynie 20 proc. naszych decyzji jest w ogóle zaskarżanych do sądów administracyjnych.

Spraw trafiających do kolegiów odwoławczych z pewnością natomiast nie ubywa...

Gdy zaczynaliśmy, było to ok. 60 tys. spraw rocznie, obecnie jest ich ok. 260 tys. Mnie to cieszy, gdyż pokazuje, że obywatele coraz częściej mówią administracji: „sprawdzam".

A jak ze stosowaniem prawa radzą sobie wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast oraz ich urzędnicy?

Władze samorządowe orzekają z roku na rok lepiej, mimo że jakość prawa pozostawia sporo do życzenia. Jest wiele sprzeczności w przepisach, które administracja musi jakoś rozstrzygnąć.

Trudno się jednak dziwić, że ludzie są oburzeni, gdy wójt z dnia na dzień podnosi im o kilkaset procent roczną opłatę za użytkowanie wieczyste...

Gdyby organy gminy podnosiły opłatę sukcesywnie, to teraz faktycznie byłby z tym mniejszy kłopot.

Jaka przyszłość czeka samorządowe kolegia odwoławcze?