Co może regulować uchwała rady gminy w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej?

- Radni planują podjąć nową uchwałę w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej. Chcą by znalazły się w niej zapisy określające obowiązki: wójta, skarbnika gminy, dyrektorów jednostek organizacyjnych gminy i naczelników różnych wydziałów urzędu miasta, związane z przygotowaniem projektu uchwały budżetowej. W założeniu ma to służyć kontroli nad budżetem – rada uchwala budżet i ma prawo do kontroli wójta. Czy regionalna izba obrachunkowa może podważyć takie zapisy?

Tak.

Organy samorządu terytorialnego, w tym przypadku rada gminy i wójt gminy, w działalności legislacyjnej (w szczególności w odniesieniu do gospodarki finansowej gminy) muszą kierować się zasadami wynikającymi z przepisów. Chodzi o regulacje zawarte w ustawach: o finansach publicznych i o samorządzie gminnym. Żadne względy natury celowościowej, czy praktycznej, jakkolwiek byłyby słuszne z punktu widzenia danej gminy czy interesów mieszkańców, nie mogą sankcjonować działań organów gminy, których jedynym wyznacznikiem legalności postępowania są przepisy m.in. wspomnianych aktów prawnych. Założenie to wynika z podstawowej zasady konstytucyjnej określonej w art. 7 Konstytucji RP, gdzie postanowiono, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Czytaj też: Tryb prac nad gminnym budżetem określa rada

Uzasadnianie więc takich zapisów prawem radnych do kontroli wójta, nie jest trafnym argumentem. Dla przypomnienia, warto przytoczyć treść przepisów ustawy o samorządzie gminnym, które przyznają radnym ww. uprawnienia. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu. Z kolei, zgodnie z art. 18a ustawy, rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Owe regulacje mają status norm wyznaczających pewne ogólne zakresy działań rady gminy w ściśle określonych sprawach, czyli uchwalania budżetu gminy i kontroli działalności wójta.

Co jednak istotne, kwestia podejmowania uchwały w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej ma swoje uregulowanie autonomiczne we wspomnianej ustawie o finansach publicznych. Artykuł 234 tej ustawy stanowi, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej określa w szczególności:

- wymaganą szczegółowość projektu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

- terminy obowiązujące w toku prac nad projektem uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego;

- wymogi dotyczące uzasadnienia i materiały informacyjne, które zarząd przedłoży organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego wraz z projektem uchwały budżetowej.

Z kolei, jak wynika z art. 238 ust. 2 ww. ustawy, wraz z projektem uchwały budżetowej zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedkłada organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego i regionalnej izbie obrachunkowej:

- uzasadnienie do projektu uchwały budżetowej;

- inne materiały określone w uchwale, o której mowa w art. 234.

Właśnie przez pryzmat ww. delegacji ustawowej z art. 234 (a nie ww. regulacji ustawy o samorządzie gminnym) należy ocenić sugerowane przez radnych zapisy ukierunkowane na dookreślenie zakresów obowiązków wójta, skarbnika, dyrektorów jednostek organizacyjnych gminy czy naczelników różnych wydziałów urzędu miasta – w toku prac nad projektem uchwały budżetowej. Na kanwie ww. regulacji warto odnotować stanowiska prezentowane w orzecznictwie nadzorczym regionalnych izb obrachunkowych. Przykładowo, w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 27 września 2011 r. (nr 264/K/11) m.in. wskazano: Uchwała w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej ma regulować tryb prac od momentu sporządzenia projektu tej uchwały przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego. Brak jest podstaw prawnych do regulowania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w omawianym trybie etapu prac poprzedzających sporządzenie projektu uchwały budżetowej, w tym określenia obowiązków kierowników jednostek organizacyjnych i pracowników urzędu gminy w zakresie przygotowania materiałów do opracowania projektu uchwały budżetowej.

Warto również przywołać stanowisko zawarte w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z 16 października 2018 r. (Nr XXV/2725/2018). W uchwale tej wskazano, że prace nad projektem uchwały budżetowej rozpoczynają się od momentu przedłożenia sporządzonego przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego projektu uchwały budżetowej, a nie od etapu jego sporządzania. Jednocześnie zaznaczono, że brakuje podstaw prawnych do regulowania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego etapu prac poprzedzających sporządzenie projektu uchwały budżetowej, takich jak: obowiązki skarbnika powiatu, dyrektorów jednostek organizacyjnych, kierowników powiatowych inspekcji i straży oraz naczelników wydziałów i osób zatrudnionych na stanowiskach samodzielnych starostwa powiatowego, w toku prac nad przygotowaniem projektu uchwały budżetowej.

Jednocześnie wskazano, że to organ wykonawczy samorządu z racji tego, że jest kierownikiem urzędu i zwierzchnikiem pracowników oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych jest władny samodzielnie ustalać zakresy obowiązków tych osób. W tym zaś zakresie może więc regulować kwestie związane z udziałem ww. osób w toku przygotowania samego projektu uchwały budżetowej. Takie regulacje w odniesieniu do samorządu gminnego znajdują się w art. 33 ust. 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym. Wynika z nich, że kierownikiem urzędu jest wójt. Kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

Autor jest radcą prawnym

podstawa prawna: Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. DzU z 2019 r. poz. 869)