Prowadzenie polityki rozwoju zastrzeżone jest dla konstruktywnych i twórczych decyzji

Determinuje działalność podmiotów prowadzących politykę rozwoju, wyznaczając ustawowy cel programowania, określając okoliczności uzasadniające przyjmowanie strategii rozwoju i programów, a także ich zakres merytoryczny, pozostawiając samodzielność decyzyjną co do celów i kierunków podejmowanych działań” – mówi prof. UAM dr hab. Katarzyna Kokocińska, specjalistka prawa publicznego gospodarczego, od wielu lat badająca prawne aspekty prowadzenia polityki rozwoju.

Coraz większą wagę przywiązuje się do planowania polityki w newralgicznych obszarach aktywności państwa. Dlaczego jest to tak ważne?

Antycypowanie przyszłości jest nieodzownym elementem, cechą funkcjonowania społeczeństwa w otoczeniu społeczno-gospodarczym. Podejmując decyzję, projektujemy skutki, wcześniej analizując uwarunkowania jej podjęcia oraz kontekst, za i przeciw. Rozstrzygamy o przyszłym postępowaniu. Przekładając to dość uproszczone rozumienie planowania na działalność państwa, jawi się nam ono jako oczywista, wręcz nieodzowna jego aktywność. Planowanie (w szerokim ujęciu) służy przede wszystkim przewidywaniu i kształtowaniu przyszłości. To proces, który wspiera podejmowanie przyszłych decyzji, stanowiąc konieczny instrument prowadzenia polityki przez organy władzy publicznej. W ujęciu relacji państwo a gospodarka (stosunki społeczno-gospodarcze) planowanie jest ukierunkowane na rozwój i osiąganie celów publicznych, jest sposobem oddziaływania przez władze publiczne na procesy społeczno-gospodarcze, którego nie można utożsamiać z interwencjonizmem i doraźną ingerencją, a raczej z przemyślaną koncepcją rozwoju. W tym kontekście warto odwołać się do prac profesora Kazimierza Strzyczkowskiego, który wprawdzie w innych uwarunkowaniach ustrojowo-prawnych i społeczno-gospodarczych analizował prawne problemy planowania, jednak wiele jego spostrzeżeń ma charakter uniwersalny i ponadczasowy.

To znaczy, że planowanie nie powinno być traktowane w kategoriach „szczególne”, „wyjątkowe”, a raczej jako „konieczne” i „niezbędne”.

Tak, dlatego jego coraz większą obecność w działaniach administracji publicznej oceniam pozytywnie. Warto podkreślić, że planowanie jest uporządkowanym, a w wielu obszarach aktywności państwa prawnie zorganizowanym procesem, np.: planowanie przestrzenne, planowanie finansowe. Prawny model planowania rozwoju społeczno-gospodarczego nie pozostawia przestrzeni do ignorancji, dowolności czy przypadku w działaniach administracji publicznej.

Dlatego tym bardziej zaskakuje fakt, że w debacie publicznej marginalnie podejmowana jest dyskusja nad działaniami organów państwa w obszarze planowania rozwoju społeczno-gospodarczego. Przyczynę tego widzę w naszej historii – dawniej planowanie gospodarcze zarezerwowane było dla socjalistycznej gospodarki planowej. Tymczasem planowanie gospodarcze występowało w większości krajów kapitalistycznych (najlepszym przykładem są Francja i Niemcy), natomiast obecnie pojawia się we wszystkich państwach wysoko rozwiniętych i rozwijających się. Na państwa członkowskie UE nałożony jest wręcz obowiązek planowania rozwoju. W Polsce jego źródeł upatrywać należy w procesie integracji ze Wspólnotami Europejskimi (dziś Unią Europejską), szczególnie poprzez stworzenie systemu wydatkowania środków z unijnego budżetu, dzięki czemu nastąpiło wzmocnienie spójności społeczno-gospodarczej kraju. To dość wąskie zastosowanie planowania w obszarze wydatkowania unijnych środków publicznych na rozwój zdeterminowało zresztą aktualne rozumienie działań państwa ustawowo określanych jako prowadzenie polityki rozwoju.

Istotę planowania społeczno-gospodarczego rozwoju wyznacza kluczowa w tym zakresie Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z 2006 roku. Tworzy ona zręby systemu prawnego planowania rozwoju (w szerokim ujęciu). Od wielu lat prowadzi pani badania w zakresie prawnych aspektów prowadzenia polityki rozwoju i planowania społeczno-gospodarczego rozwoju jako podstawowej funkcji państwa, wskazując na kluczowe znaczenie tej ustawy jako systematyzującej działania organów władzy publicznej – i co istotne – zarówno rządowej, jak i samorządowej.

Podkreślam również całkowicie pomijany, niestety także w opracowaniach naukowych, ustrojowy charakter tej ustawy. Prowadzenie polityki rozwoju stanowi przykład pełnego, szczególnego i odrębnego działu zadań państwa, normatywnie wyodrębnionej dziedziny aktywności podmiotów władzy publicznej, definiowanej jako „zespół wzajemnie powiązanych działań podejmowanych i realizowanych w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności społeczno-gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej”. Obejmuje działania państwa w wymiarze krajowym, regionalnym i lokalnym, wskazując jako podmioty prowadzące politykę rozwoju: Radę Ministrów, samorząd województwa, a także samorząd powiatowy oraz gminny i wyznaczając relacje zachodzące pomiędzy podmiotami prowadzącymi politykę rozwoju. Formuła realizacji tej powinności publicznej opiera się na obowiązku „kwalifikowanej” współpracy tych podmiotów, określonych w ustawie jako „zespół wzajemnie powiązanych działań”. W badaniach nad zagadnieniami związanymi z prowadzeniem i realizacją polityki rozwoju (w tym planowaniem) aspekt ustrojowy ma znaczenie zasadnicze. Podstawowy problem to właściwe ukształtowanie struktury odpowiadającej ustrojowym założeniom sprawowania władzy publicznej, którą wyznacza zasada decentralizacji, na co w swoich pracach wskazywała moja mistrzyni profesor Teresa Rabska oraz profesor Leon Kieres.

Interpretując przepisy wspomnianej ustawy w ujęciu ustrojowo-prawnym, trzeba podkreślić konieczność tworzenia określonych układów zadań i kompetencji opierających się na formule „przekazywania z góry na dół” zadań publicznych, czyli na niższe ogniwa ich wykonywania. Zasada decentralizacji władzy publicznej to przede wszystkim respektowanie terytorialnych wspólnot samorządowych, bo samorząd terytorialny stanowi integralną część ustroju państwa, z konstytucyjnie gwarantowaną samodzielnością jednostek samorządu terytorialnego jako podmiotów prawa i zdecentralizowanych podmiotów władzy publicznej, stanowiąc wyraz nowoczesnego podejścia do zarządzania publicznego.

Ustrojowa pozycja podmiotów prowadzących politykę rozwoju, w tym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, determinuje sposób ujęcia ich współpracy jako zespołu wzajemnie powiązanych działań, które określa pani jako publicznoprawne działania powiązane.

Dlatego, że tak ukształtowany model prawny prowadzenia polityki rozwoju, w tym jej planowania, ma zapewnić spójność działań podejmowanych przez Radę Ministrów, samorząd województwa oraz samorząd powiatowy i gminny, a także pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego. Oznacza to koherentność celów i kierunków regionalnych działań samorządu województwa na rzecz rozwoju regionu z krajową polityką rozwoju Rady Ministrów, a jednocześnie uwzględnianie przez Radę Ministrów w polityce ogólnokrajowej aspektu terytorialnego. Warto w tym miejscu przytoczyć znamienne słowa profesora Jana Jeżewskiego: „Wyrażam przekonanie, że główną wartością niesioną ideą współdziałania jest otwarcie na innych i wynikająca stąd różnorodność postaw wobec wspólnego celu; współdziałanie nie jest z założenia wolne od konfliktów – ale ich granice zakreśla afirmacja celu (...), opierająca się na swobodzie wyrażania samodzielnych ocen”.

Jakie instrumenty w planowaniu działań rozwojowych daje wspomniana już Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju?

Przede wszystkim normatywnie zobowiązuje ona organy władzy publicznej do prowadzenia polityki w danej dziedzinie społeczno-gospodarczej, co należy odczytywać jako obowiązek analizowania, diagnozowania, oceny stanu spraw publicznych, formułowania programu określającego idee, a w konsekwencji także środki i metody osiągnięcia celów oraz ocenę ich realizacji. Przepisy prawa, legitymizując proces planowania, nadają określony charakter prawny aktom polityki publicznej (aktom planowania), kompetencje organom planistycznym, wskazują prawną ochronę adresatów aktów planowania oraz zasady kontroli sądowej. Z drugiej strony prawo jest instrumentem polityki publicznej w tym sensie, że w większości normatywnie określonych przypadków akty planowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy działania administracji publicznej. Ponadto do ich wykonania konieczne są instrumenty prawne wynikające z aktów prawodawczych, służące urzeczywistnieniu stawianych celów.

Planowanie rozwoju społeczno-gospodarczego jest modelem prawnie uporządkowanym. Kluczowe znaczenie odgrywa Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, która w powiązaniu z ustawami ustrojowymi tworzy podstawy kompetencyjne do działania w sferze prowadzenia polityki rozwoju. Determinuje działalność podmiotów prowadzących politykę rozwoju, wyznaczając ustawowy cel programowania, określając okoliczności uzasadniające wydawanie strategii rozwoju i programów, a także ich zakres merytoryczny, pozostawiając samodzielność decyzyjną co do celów i kierunków podejmowanych działań. Akcentuje przy tym ścisły związek między przygotowaniem aktów planowania rozwoju a ich wykonywaniem oraz podejmowaniem rozstrzygnięć w zakresie projektowania rozwoju a realizacją polityki rozwoju. Tak jak wcześniej wskazałam, ze względu na systemowy charakter Ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, planowanie rozwoju społeczno-gospodarczego należy uznać jako nadrzędne w stosunku do pozostałych sfer obejmujących planistyczną działalność administracji w gospodarce, a także wobec jej innych funkcji państwa. Decyduje o tym jego ustawowe ujęcie jako strategicznego, i to zarówno ze względu na cel, jak i zakres zadań, a przede wszystkim ze względu na jego podmiotowe ujęcie (adresatem są podmioty władzy wykonawczej!). Poza tym ustawa ta tworzy system strategicznych dokumentów rozwoju w wymiarze krajowym, regionalnym i lokalnym (a także ponadlokalnym), które stanowią jednocześnie (ale nie wyłącznie!) element systemu unijnego.

System strategii rozwoju i programów jest systemem naczyń połączonych, który ma zapewnić spójność działań rozwojowych podejmowanych na poziomie kraju, województwa, powiatu czy gminy, a nawet w obrębie struktur ponadlokalnych.

Tak, i tworzą go strategie rozwoju formułujące ogólne cele i kierunki działań oraz programy jako dokumenty o charakterze wykonawczym. Zatem struktura wewnętrzna tych dokumentów strategicznego planowania jest prawnie uporządkowana. Wskazując na specyfikę planowania w obszarze rozwoju, należy podkreślić, że strategie rozwoju i programy stanowią wynik bardzo różnych, nie zawsze prawnie określonych czynności podejmowanych przez ustawowo określony organ administracji publicznej, przy udziale innych podmiotów zajmujących stanowisko w sprawie. Są to takie typy czynności jak uzgodnienia, konsultacje, opiniowanie, których formuły nie zawsze wynikają z omawianej ustawy. Zasadnicze znaczenie ma w tym przypadku nakaz współpracy i współdziałania, i to na każdym etapie – począwszy od inicjowania, przygotowywania, przyjmowania, a następnie realizacji (wdrażane, monitorowane, kontrolowane) strategii rozwoju i programów.

Specyfika norm aktów programowania rozwoju, określanych w doktrynie jako normy planowe, polega na tym, że normy te jedynie programują działania i środki przeznaczone do ich realizacji. Stanowią bodźce do działania, wytyczając cele i kierunki, które z punktu widzenia polityki rozwoju mają charakter strategiczny i do których wykonania powinny się przyczynić podmioty prowadzące politykę rozwoju. Normy adresowane do administracji publicznej nie stanowią źródła kompetencji, a jedynie wskazanie sposobu czynienia z nich użytku. Należy zatem przyjąć, że mają charakter wiążący w stosunku do aparatu administracji państwa (aparatu administracji rządowej, jak i samorządowej, w zależności od rodzaju dokumentu programowego i poziomu terytorialnego jego przyjęcia). Określają sposób postępowania, ustalając obowiązujące cele, nie zawierając przy tym środków przymusu ich realizacji. Uważam, co także zaznaczam w swoich badaniach, że strategie rozwoju i programy nie pozostają bez wpływu na inne podmioty. Myślę tu zarówno o podmiotach publicznych (które nie zawsze są podmiotami podporządkowanymi organizacyjnie), jak i prywatnych, wykonujących zadania określone w systemach realizacji strategii rozwoju i programów, tzw. instytucje programów. Oznacza to, że akty planowania rozwoju wywołują także skutki zewnętrzne. Ten wątek – charakteru prawnego aktów planowania rozwoju – jest bardzo istotny ze względu na jego doniosłość praktyczną, ale także naukowo-poznawczy charakter i wymaga odrębnego, szczegółowego omówienia.

Poza kluczowymi środkami (instrumentami) planowania, jakimi są strategie rozwoju i programy, ustawodawca przewidział inne dokumenty programowe, w tym umowę partnerstwa, plan rozwojowy i polityki publiczne. Jakie mają one znaczenie?

Mają one zapewnić spójność działań na poziomie krajowym, a także spójność polityki państwa z unijną polityką w zakresie, w jakim UE współfinansuje reformy i inwestycje, między innymi w celu łagodzenia społecznych i gospodarczych skutków kryzysu. Prowadząc badania nad prawnym modelem planowania społeczno-gospodarczego w ramach zintegrowanego podejścia do rozwoju, mogę niestety wskazać wiele obszarów aktywności państwa, w których ustawowa konstrukcja spójności instrumentów planowania, współpracy i współdziałania podmiotów je przyjmujących pozostaje nadal tylko konceptem, m.in. w ochronie zdrowia czy elektromobilności.

Ustawa umożliwia również przygotowanie dokumentów niezbędnych do pozyskania funduszy unijnych na lata 2021–2027, tj. umowy partnerstwa i programów ją realizujących. To szczególnie ważne w kontekście obecnego czasu i wszelkich działań odbudowujących po epidemii.

Tak, ustawa stanowi podstawę przygotowania dokumentów programowych, w tym stanowiących podstawę przeprowadzania reform współfinansowanych ze środków unijnych, czy to w ramach polityki spójności, czy tak jak obecnie, w związku z odbudową gospodarki po epidemii (m.in. Krajowy Plan Odbudowy). Żeby jednak nie wpaść w nurt wiążący krajową politykę rozwoju wyłącznie ze środkami finansowymi i ich wydatkowaniem, wrócę znowu do zasadniczego wątku, ponieważ ustawa nie jest ustawą „jak i na co wydać środki publiczne, w tym unijne”, ale jak skutecznie prowadzić politykę rozwoju z wykorzystaniem środków publicznych. Czyli jak skutecznie ją planować i jak skutecznie ją realizować (wdrażać), mając do dyspozycji miliardy euro. Stąd na poziomie unijnym tak mocno akcentowany jest związek pomiędzy decentralizacją a skutecznością polityki, w szczególności w jej wdrażaniu w wymiarze regionalnym. Zgłaszany od lat postulat włączania samorządów lokalnych i regionalnych w opracowywanie unijnych i krajowych planów reform argumentuje się nieefektywnym wdrażaniem polityki spójności przez scentralizowane organy administracji publicznej, które nie mają właściwego rozeznania w regionalnych problemach i rozwojowych wyzwaniach. Nie oznacza to pozbawiania władz centralnych wpływu na działania regionalne. Rozdział zadań i odpowiedzialności za sprawy publiczne między jednostki samorządu terytorialnego i władze rządowe, tradycyjnie pojmowany jako określenie sfer nieingerencji i gwarancja samodzielności komunalnej, nie jest bezwzględny w tym znaczeniu, że zmiana charakteru zadań publicznych, które przestają być tylko krajowe bądź regionalne i lokalne, powoduje, że ich wykonanie powinno odbywać się przy wsparciu władz centralnych i stanowić pewną całość. Toteż postuluje się ciągłe wzmacnianie instytucjonalne i funkcjonalne organów lokalnych i regionalnych jako partnerów w procesie rozwoju. Właśnie w tej sferze aktywności państwa, jaką stanowią działania podejmowane na rzecz wzmocnienia spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej, szczególnie należy podkreślać konieczność współpracy struktur terytorialnych i centralnych. Podejście to ma zapewnić promowany model wielopoziomowego sprawowania rządów rozumiany jako skoordynowane działania Unii, państw członkowskich i władz lokalnych oraz regionalnych, opierające się na zasadach pomocniczości, proporcjonalności i partnerstwa, poszanowaniu równej legitymacji i odpowiedzialność każdego poziomu sprawowania władzy w ramach jego kompetencji oraz zasady lojalnej współpracy. Budowanie samorządności politycznej i administracyjnej na poziomach niższych niż krajowy jest nadal priorytetem. A ustawa, o której mówimy, przewiduje nie tylko prowadzenie polityki rozwoju przez jednostki samorządu terytorialnego w skali regionalnej i lokalnej, ale także instrumenty zapewniające ich współuczestnictwo w prowadzeniu polityki rozwoju całego kraju, również w ujęciu unijnym, np. poprzez udział w procesie konsultacji strategicznych dokumentów planowania, takich jak umowa partnerstwa. Pytanie, czy jest to wystarczające rozwiązanie.

Podstawowym modelem struktury funkcjonalno-przestrzennej są województwa, na poziomie lokalnym możliwe jest przygotowywanie strategii rozwoju gminy lub strategii rozwoju ponadlokalnego. Czy w ten sposób realizuje się decentralizacja władzy publicznej?

Ustawowe podejście do organizacji działań podmiotów władzy wykonawczej w obszarze prowadzenia polityki rozwoju wymusza potrzebę przeorientowania w myśleniu o stosunkach państwo a region, władze centralne a władze samorządowe. Przy wielopodmiotowej strukturze władz publicznych, posiadających własne konstytucyjne uprawnienia i reprezentujące różne społeczności (terytorialnie wyodrębniane), „działania w interesie publicznym” nie są jednakowe, ale cel nadal pozostaje wspólny. Dlatego nieustannie należy podkreślać konieczność włączania samorządów lokalnych i regionalnych w prowadzenie polityki rozwoju również w wymiarze szerszym. Przygotowywanie strategii rozwoju przez jednostki samorządu terytorialnego było możliwe od początku obowiązywania ustawy, czyli od 2006 roku. Kluczowy jest tu przepis art. 3 wskazujący na podmioty prowadzące politykę rozwoju – podmioty władzy wykonawczej – obok Rady Ministrów wszystkie jednostki samorządu terytorialnego oraz przepis art. 4, który świadczy, że prowadzą one politykę na podstawie strategii rozwoju, programów i dokumentów programowych oraz polityk publicznych. Początkowo w Ustawie o samorządzie gminnym nie było materialnoprawnej podstawy przyjmowania strategii rozwoju gminy. Moim zdaniem, Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stanowi wystarczającą podstawę jej opracowania, a jej przepisy należy odczytywać w odniesieniu do ustaw ustrojowo-kompetencyjnych (ustaw samorządowych). Ustawodawca zachował „umiar” w regulacji, w szczególności w zakresie, w jakim odnosi się ona do udziału jednostek gminnych i powiatowych w prowadzeniu polityki rozwoju. Nie jest ona ani głęboka, ani wyczerpująca, przez co sama współpraca nie jest sformalizowana. Oznacza to, że podmioty współpracujące dysponują samodzielnością w sposobie organizowania współdziałania, np. przy tworzeniu strategii rozwoju.

W ustawie proponuje się nowe podejście do uzgadniania działań rozwojowych z samorządami terytorialnymi, czyli kontrakt programowy, sektorowy i porozumienie terytorialne. Co kryje się za tymi pojęciami?

To kolejne wielowątkowe zagadnienie prawne, czyli współpraca pomiędzy podmiotami władzy publicznej oparta na dialogu. Kontrakt wojewódzki zastąpiono terytorialnym, a teraz terytorialny kontraktem programowym i dodatkowo wprowadzono kontrakt sektorowy. Jest to przede wszystkim kontynuacja istotnej zmiany w obrębie sposobu regulacji stosunków publicznoprawnych pomiędzy podmiotami władzy wykonawczej. Przyjęta w ustawie (już w 2000 roku!) normatywna konstrukcja „kontraktu” oznacza dopuszczalność wyznaczania relacji publicznoprawnym aktem współdziałania. W obrębie umownego węzła stosunku publicznoprawnego umawiające się strony ustalają zasady realizacji ustawowego zobowiązania do współpracy (zdeterminowanego realizacją wspólnego celu publicznego, jakim jest spójność i rozwój), rozstrzygając o wzajemnych prawnych stosunkach. W drodze negocjacji wyznacza się relacje o charakterze publicznoprawnym pomiędzy samodzielnymi podmiotami władzy wykonawczej. Dlatego w przypadku stosowania tej konstrukcji normatywnej szczególnie mocno należy akcentować nienaruszalność konstytucyjnie gwarantowanych praw umawiających się samodzielnych podmiotów władzy publicznej, jakim są jednostki samorządu terytorialnego.

Na ocenę ostatniej nowelizacji Ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w tym nowych typów kontraktów i porozumień, jest jeszcze za wcześnie. Reformy są konieczne; nie jestem jednak zwolenniczką zastępowania sprawdzonych instrumentów prawnych nowymi pod hasłem usprawnienia „zamiast jednego kontraktu wprowadźmy trzy”. Poza tym gdy w ustawie „dotykającej” tak mocno kwestii ustrojowych wprowadza się środek realizacji polityki o charakterze sektorowym, to mimo uzasadnienia, jakim jest lepsze ukierunkowanie interwencji publicznej w obszarach wymagających wsparcia (podejście terytorialne), trzeba dokonać jego oceny z punktu widzenia „siły” (również finansowej) sektorowych, centralnych organów władzy publicznej i samodzielnych jednostek samorządu terytorialnego. Oby nie była to zapowiedź powrotu do resortowego systemu zarządzania.

Z końcem 2025 roku z Ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zniknie cały rozdział obejmujący „politykę miejską”. Czy wiadomo, jak będzie wyglądała nowa polityka miejska i jak zostanie uregulowana?