Projekt ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych, nazywany UC100 (od numeru projektu), wywołał podczas Europejskiego Forum Nowych Idei w Sopocie gorącą debatę. Uczestnicy panelu „Rynek opakowań pod lupą: czy nacjonalizacja sektora rozwiąże problem odpadów?” krytykowali proponowane przez rząd rozwiązania, w tym przekazanie zarządzania środkami jednemu podmiotowi publicznemu i likwidację organizacji odzysku opakowań.

Paneliści wskazywali, że nie zostały przedstawione analizy pokazujące, że taki upaństwowiony model będzie skuteczniejszy od rozwiązań w większości państw UE i przełoży się na wyższe poziomy selektywnej zbiórki i recyklingu. Rozmawiali także o tym, jak stworzyć system zgodny z prawem UE, skuteczny środowiskowo i jednocześnie wspierający konkurencyjność gospodarki.

Odejście od dotychczasowego modelu

Moderujący dyskusję Piotr Mazurek, zastępca dyrektora Departamentu Energii i GOZ w Konfederacji Lewiatan, wskazał, że dyskusja nad wdrożeniem ROP toczy się od lat, mimo terminu wynikającego z unijnej dyrektywy odpadowej. Dodał, że UC100 zakłada radykalne odejście od dotychczasowego modelu opartego na prywatnych organizacjach odzysku opakowań na rzecz stworzenia scentralizowanego systemu pod zarządem Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW).

Posłanka Gabriela Lenartowicz (Koalicja Obywatelska), przewodnicząca sejmowej podkomisji stałej ds. monitorowania gospodarki odpadami, przypomniała, że prace nad ROP trwają od 2018 r., jednak jej zdaniem obecny proces legislacyjny pozbawiony jest jawności i konsultacji z parlamentarzystami i kluczowymi interesariuszami. W jej ocenie fundamentem ROP powinno być obciążenie producenta odpowiedzialnością za pełny cykl życia produktu według najniższego kosztu netto, co wymuszałoby proekologiczne zachowania i zmniejszało ilość odpadów u źródła. Rządowa propozycja ma zaś charakter „wyłącznie fiskalny” i zmierza jedynie do „wyciągnięcia jak największych środków finansowych z rynku”.

– W tym koncepcie mamy taką sytuację, że żeby zaspokoić słuszne, jednak najprostsze potrzeby gospodarki komunalnej, wyliczamy, ile nas to kosztuje – ile potrzeba pieniędzy i ile trzeba ściągnąć od producentów. Więc jest to mechanizm czysto fiskalny, to nie jest ROP. Bo celem ROP jest to, byśmy wywierali jak najmniejszą presję na środowisko, produkowali jak najmniej odpadów, a ich utylizacja jak najmniej kosztowała nas, konsumentów – mówiła posłanka.

Prof. dr hab. Artur Nowak-Far z Katedry Integracji i Prawa Europejskiego Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie spojrzał na UC100 od strony prawa unijnego. Wskazał na konieczność stosowania zasady BATNEEC (najlepszej dostępnej technologii niepowodującej nadmiernych kosztów) oraz rozliczania kosztów u źródła. Podkreślił, że projekt nie definiuje systemowej roli NFOŚiGW i niszczy dojrzały ekosystem gospodarki odpadami tworzony w Polsce przez ponad dwie dekady. Skrytykował brak rzetelnej oceny skutków regulacji (OSR) i uśrednianie kosztów, które narusza unijne wymogi indywidualizacji rozliczeń i stwarza ryzyko wystąpienia niedozwolonej pomocy publicznej.

– Prawo jest narzędziem osiągania określonych celów. Natomiast ten projekt zmierza do zniszczenia istniejącego ekosystemu, który ukształtował się przez dziesięciolecia i który może być ulepszany. Aby dokonywać zmian w polityce publicznej, trzeba mieć dobrze wyliczone wszelkie korzyści, które stoją za danym rozwiązaniem. A tu nie za bardzo wiemy, jakie są korzyści, ani nie mamy dobrze wyliczonych kosztów, które poniesiemy w związku z modyfikacją albo zniszczeniem istniejącego rynku – wskazywał prof. Nowak-Far.

Spojrzenie biznesu

W debacie brali udział także przedstawiciele przedsiębiorców z tego rynku. Dr inż. Katarzyna Michniewska, prezes spółki Eko Cykl Organizacja Odzysku Opakowań, sprzeciwiła się, jak to określiła, próbom nacjonalizacji dorobku wolnej gospodarki, przypominając, że Polska jest jednym z najczystszych krajów, a dotychczasowy system przeszedł szereg udanych reform ewolucyjnych – takich jak wdrożenie BDO, uszczelnienie audytów czy cyfryzacja dokumentów DPR. Podkreślała, że organizacje odzysku pełnią kluczową rolę stabilizacyjną, biorąc na siebie ryzyka rynkowe, takie jak znaczne spadki cen surowców wtórnych, chroniąc tym samym przedsiębiorców wprowadzających towary.

– Przez 25 lat tworzyliśmy system, który wymagał poprawek i zostały one dokonane. Organizacje odzysku, jako podmioty w łańcuchu dostaw, na przykład w 2023 r. przyjęły na siebie cios zmian wartości surowców wtórnych. Wiele z nich poniosło ogromne straty tylko po to, aby wprowadzający, czyli producenci i importerzy, mogli zajmować się swoimi działaniami i produkować. Taka jest rola organizacji odzysku, obok edukacji ekologicznej. Czasami jest zysk, czasami strata, ale to jest nasze ryzyko działalności gospodarczej i prosimy: pozwólcie nam działać – apelowała Katarzyna Michniewska.

Zdaniem Witolda Włodarczyka, dyrektora generalnego Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Ochrony Środowiska (OIGOŚ), NFOŚiGW nie udźwignie całego rynku. Skontrastował dotychczasowy system rynkowy oparty na konkurencji i odpowiedzialności cywilnej z proponowaną przez resort klimatu i środowiska konstrukcją, którą określił mianem państwowego monopolu w typie północnokoreańskim, pozbawioną w jego ocenie odpowiedzialności za ewentualną zapaść systemu. Wskazał, że OIGOŚ już w ubiegłym roku przedstawiła rządowi kompromisowe rozwiązanie, zakładające podział strumienia odpadów.

– Zaproponowaliśmy trzecią, „chińską” drogę, pomiędzy europejską – wolnorynkową – a państwowo-monopolistyczną, tak aby podzielić strumień odpadów na te pochodzące z gospodarstw domowych oraz pozostałe, które pozostałyby w obecnym systemie. Natomiast w przypadku tych pierwszych wzmocnić znaczenie gmin oraz NFOŚiGW i regulatora. To rozwiązanie było kompromisem. Liczyliśmy przynajmniej na dialog w tej sprawie. Niestety, po raz kolejny całkowicie zignorowany został głos przedsiębiorców i pozostałych interesariuszy rynku – powiedział Witold Włodarczyk.

Potrzebna rzetelna ocena skutków

Uczestnicy debaty analizowali także operacyjne i prawne konsekwencje rządowej propozycji. Posłanka Lenartowicz wskazała na potrzebę oddzielenia pilnego wdrożenia operacyjnych przepisów unijnego rozporządzenia opakowaniowego PPWR od reformy samego ROP. Zasugerowała stworzenie międzyresortowego zespołu z udziałem biznesu, który opracowałby ramową ustawę dla ROP, opartą na wzorcach rynkowych ze ścisłym nadzorem państwa, na wzór sprawdzonych rozwiązań niemieckich.

Wskazywała również brak ustrojowego przygotowania NFOŚiGW do roli zarządcy systemu. Jej zdaniem fundusz jest bowiem państwową osobą prawną operującą w ramach prawa cywilnego i instrumentów finansowych, a nie organem administracji publicznej czy fiskalnej. Nie ma ani aparatu do wydawania decyzji administracyjnych, ani procedur odwoławczych wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego, co stawia podmioty gospodarcze w sytuacji całkowitej bezbronności prawnej.

Kolejne wątpliwości prawne przedstawił prof. Artur Nowak-Far, ostrzegając przed uleganiem presji pośpiechu i argumentacji o grożących Polsce karach unijnych. Podkreślił, że tworzony pod presją czasu chaos pojęciowy i ustrojowy doprowadzi do powstania prawnej hybrydy, w której przedsiębiorcy zostaną pozbawieni ochrony proceduralnej. Próba zastąpienia sprawnego rynkowego obiegu środków skomplikowanymi procedurami konkursowymi NFOŚiGW doprowadzi jedynie do paraliżu finansowego recyklerów i wprowadzających.

Katarzyna Michniewska stwierdziła, że środowisko gospodarcze jest wzburzone, bo z powodu chwiejności przepisów nie jest w stanie podejmować decyzji inwestycyjnych. Przypomniała o problemach wykonawczych NFOŚiGW przy obsłudze programu „Czyste powietrze”, ostrzegając przed powierzaniem tej instytucji kolejnego wrażliwego sektora gospodarki.

Witold Włodarczyk skrytykował twierdzenia ministerstwa o otwartości na głos branży, przypominając, że merytoryczne uwagi ponad 1700 przedsiębiorców są ze strony resortu określane jako „dezinformacja”. Aby móc przedstawić dokładny obraz sytuacji, OIGOŚ zleciła opracowanie analizy niezależnemu Instytutowi Finansów Publicznych pod kierownictwem dr. Sławomira Dudka. Dyrektor Włodarczyk przedstawił trzy wnioski płynące z raportu IFP, które jego zdaniem podważają filozofię projektu UC100.

Jak mówił, po pierwsze, rząd nie przeprowadził rzetelnej analizy dotychczasowego systemu, który – jak wykazały badania – działa bardzo dobrze. Wskaźniki recyklingu odpadów opakowaniowych plasują Polskę w średniej europejskiej, a uwzględniając duży obszar kraju i wyzwania logistyczne – w ścisłej czołówce. System wymaga jedynie ewolucyjnych poprawek, a nie proponowanej przez rząd rewolucji.

Po drugie, w dokumentach brakuje międzynarodowego benchmarku. Resort klimatu zignorował doświadczenia innych państw UE i powiela błąd Węgier, gdzie wprowadzenie państwowego quasimonopolu doprowadziło do załamania poziomu odzysku surowców. Wreszcie, po trzecie, ani w treści projektu, ani w OSR nie przedstawiono dowodów na to, że planowane zmiany, które określił mianem nacjonalizacji, doprowadzą do wzrostu wskaźników recyklingu czy też obniżą opłaty za gospodarowanie odpadami dla obywateli.

– Raport Instytutu Finansów Publicznych wskazuje bardzo wyraźnie, że nie przeprowadzono analizy systemu gospodarowania odpadami. Pokazuje, że jeżeli chodzi o poziom recyklingu odpadów opakowaniowych, to jesteśmy w średniej europejskiej, a biorąc pod uwagę logistykę – nawet wyżej. Czyli system funkcjonuje dobrze i należy go poddać ewolucji, a nie rewolucji. Nie zrobiono też analizy systemów w innych krajach i popełniamy błędy, które popełnili na przykład Węgrzy. Po trzecie, nigdzie w projekcie ustawy nie jest powiedziane, że ta zmiana spowoduje podniesienie naszych rezultatów recyklingu ani że mieszkańcy zapłacą za odpady mniej. Tego nie ma, bo nie zapłacą mniej – argumentował Witold Włodarczyk.

Ostrożnie ze zmianami

W rundzie podsumowującej uczestnicy zostali poproszeni o jednozdaniowe podsumowanie swojej oceny projektu UC100 i propozycje zmian.

– Ekologia i klimat to dzisiaj jest rdzeń gospodarki. To jest koło zamachowe zarówno technologicznie, jak i ekonomicznie, a nie kula u nogi. I apeluję o takie myślenie – że te wszystkie rozwiązania mają napędzać gospodarkę i zmniejszać koszty polskich rodzin – mówiła Gabriela Lenartowicz.

– Kiedyś Konrad Adenauer wygrał kampanię wyborczą takim hasłem, które by pasowało tutaj: żadnych eksperymentów! – stwierdził prof. Nowak-Far.

– Podejdę do tematu bardziej operacyjnie: bardzo byśmy prosili, aby taki dokument jak OSR był traktowany poważnie. Tam należy zbadać, co się nadaje do wykonania, za ile, jaki ma być efekt, a potem rzeczywiste efekty wdrożenia zmian również trzeba kontrolować i weryfikować, czy udało się zrealizować założenia. A jeśli nie – to wprowadzać korekty. I o to byśmy jako przedsiębiorcy prosili – powiedziała Katarzyna Michniewska.

– Skoro ma być jednym zdaniem, to powiem krótkie hasło: ROP tak, UC100 nie – podsumował Witold Włodarczyk.