O zmianach w OFE

Dyskusja, która zogniskowała się na obniżeniu transferów do otwartych funduszy emerytalnych, dotyczy w istocie kwestii o wiele bardziej fundamentalnych. Za sporem o zasady funkcjonowania kapitałowej części systemu emerytalnego kryją się zasadnicze różnice w poglądach na sterowanie finansami państwa, a w konsekwencji na całą politykę gospodarczą.

Bez uświadomienia sobie tego dosyć trudno w zapoczątkowanej dyspucie posuwać się naprzód i dość łatwo zboczyć w niej na manowce kłótni o sprawy drugorzędne czy uszczypliwości ad personam (Krzysztof Rybiński obdarzył mnie ostatnio mianem ekonomisty reżimowego, co przyjmuję z pokorą, ale bez intelektualnej satysfakcji, jaką daje rzeczowa wymiana argumentów).

W świecie, który żmudnie wydobywa się z głębokiej recesji oraz wciąż boryka z jedynie przekształconym, ale niezakończonym kryzysem finansowym, sytuacja polskich finansów publicznych jest niezwykle złożona i brak do niej klucza w postaci jednego jedynego, genialnego posunięcia.

[srodtytul]Obszary nierównowagi[/srodtytul]

W okresach dynamicznego wzrostu gospodarczego nierównowaga finansów publicznych ulega swoistemu zamaskowaniu; szybko rosnące dochody państwa moderują wzrost bieżącego deficytu i skumulowanego długu, a produkt krajowy brutto przyrasta w takim stopniu, że deficyt i dług „rozpuszczają się” w nim – wskaźniki relacji deficyt/PKB i dług/PKB utrzymują się na uspokajających poziomach.

Wbrew pozorom okresy takie bywają niezwykle niebezpieczne, bowiem skłaniają polityków do przyjmowania rozwiązań, które w przypadku spowolnienia gospodarki – a takie zawsze może nastąpić, i to często w najmniej oczekiwanym momencie – mszczą się na finansach państwa w sposób bezlitosny.

Doskonała koniunktura gospodarki światowej i europejskiej przez pięć lat – od połowy 2003 do połowy 2008 – niosła jak na skrzydłach gospodarkę polską i pozwalała na ignorowanie narastającej w niej nierównowagi fiskalnej. I chociaż w latach 2009 – 2010 gospodarka polska nie odnotowała spadku PKB, to jednak skala spowolnienia jego wzrostu wystarczyła, by obnażyć istniejące luki.

Jest ich bardzo wiele – od służby zdrowia po szkolnictwo – ale w tym miejscu chciałbym się zatrzymać jedynie na Funduszu Ubezpieczeń Społecznych zarządzanym przez ZUS. Dwa podstawowe spośród czterech wchodzących w jego skład funduszy (emerytalny i rentowy) wykazały w 2010 roku głębokie niedobory.

Fundusz emerytalny zgromadził – po wyłączeniu tego, co przetransferowano do OFE – 51 mld zł, a wypłacił emerytury w wysokości 104 mld zł (luka wyniosła więc 53 mld zł). Fundusz rentowy zgromadził 22,6 mld zł, a wypłacone renty sięgnęły 40,7 mld zł (luka równa 18,1 mld zł). Łączna nierównowaga obu funduszy przekraczała 70 mld zł, czyli równowartość ponad 4,5 proc. PKB.

Niedobór ten musiał pokryć budżet państwa w postaci dotacji, a także w postaci refundacji składki do OFE (w 2010 roku równej 22 mld zł). Ponieważ dochody budżetowe były niewystarczające, brakujące w funduszach ZUS środki trzeba było pożyczyć na rynkach finansowych (emisja obligacji).

Nie ukrywajmy więc – z perspektywy budżetu państwa zmniejszenie transferu do OFE oznacza częściowe załatanie dziury w FUS, obniżenie skali refundacji i ograniczenie potrzeb pożyczkowych budżetu o kilkanaście miliardów złotych.

W poetyce czarnego humoru – ale tylko w takiej poetyce – można by jednak zauważyć, że jeszcze lepszy efekt przyniosłoby obcięcie wszystkich wypłacanych dzisiaj przez ZUS emerytur i rent o połowę; FUS uległby zbilansowaniu, a państwo ograniczyłoby potrzeby pożyczkowe nie o kilkanaście, lecz o kilkadziesiąt miliardów.

W bardzo wielu obszarach mamy obecnie w Polsce do czynienia z dylematem krótkiej kołdry i ani okrywanie dzisiejszych emerytów i rencistów kosztem tych, których starość lub niezdolność do pracy dosięgną w przyszłości, ani przeciąganie kawałka kołdry w przyszłość przez drastyczne ściągnięcie jej z grzbietów aktualnych beneficjentów nie mogą być uznane za długofalowe rozwiązanie problemu.

[srodtytul]Nieistniejące aktywa ZUS[/srodtytul]

Pieniądze, które otrzymują OFE, służą nabywaniu aktywów finansowych – akcji przedsiębiorstw, obligacji komunalnych, a także obligacji rządowych. Wszystkie te aktywa są przedmiotem obrotu rynkowego i podlegają rynkowej wycenie.

Jeśli nawet założymy najczarniejszy z czarnych scenariuszy, w myśl którego za 25 lat trawić będzie giełdy przewlekła bessa, a rządy i samorządy balansować będą na granicy bankructwa, to i tak zawartość portfeli OFE zostanie poddana wycenie. Wyceniona zostanie marnie i marne da emerytury, ale przecież będą to realne pieniądze.

Tak działa system OFE – realne pieniądze w punkcie wejścia i równie realne pieniądze w punkcie wyjścia (chociaż niekoniecznie wielkie).

W odróżnieniu od OFE – żadne aktywa ZUS nie istnieją. W punkcie wejścia mamy realne pieniądze, ale one natychmiast rozdzielane są między dzisiejszych emerytów i rencistów, a jedyny ślad, jaki po tych pieniądzach zostaje, to zapisy księgowe na indywidualnych kontach emerytalnych, nic więcej.

Z tego punktu widzenia do kompletnie jałowych dyskusji przyciągających w ostatnich tygodniach uwagę mediów należała ta, która dotyczyła sposobu waloryzacji środków, jakie miałyby zostać zapisane w ZUS po przesunięciu tam tej części składki emerytalnej, która dotąd trafiała do OFE. To, czy środki owe byłyby waloryzowane przy zastosowaniu wskaźnika realnego wzrostu gospodarczego połączonego ze wskaźnikiem inflacji czy przy uwzględnieniu stopy zwrotu z obligacji rządowych (dodajmy, że środki w I filarze waloryzowane są jeszcze inaczej – na podstawie wskaźnika inflacji w połączeniu ze wskaźnikiem 75 proc. wzrostu realnego funduszu płac), nie ma większego znaczenia przynajmniej z dwóch powodów.

Po pierwsze – w długich, dwudziesto-, trzydziestoletnich okresach wszystkie tego typu wskaźniki przynoszą dosyć podobne wartości. Po drugie – to, jak wysokie będą emerytury wypłacane w przyszłości, nie będzie zależało od mechanizmu waloryzacji, lecz od ówczesnego stanu finansów państwa. Jeśli rządzący – ktokolwiek nimi wówczas będzie – uznają, że sytuacja budżetowa zmusza do wypłacania połowy tego, co wskazuje zapis w ZUS, to po prostu wypłacą połowę.

Czarny humor, na jaki pozwoliłem sobie wyżej, w perspektywie ćwierćwiecza może się okazać smutną rzeczywistością.

[srodtytul]Pryncypialny FOR[/srodtytul]

Jeśli finanse państwa pozostają w głębokiej nierównowadze, to pryncypialne do nich podejście nakazuje do takiej sytuacji się przyznać, a następnie poszukać rozwiązań, które długofalowo temu negatywnemu zjawisku zaradzą. Wydaje się, iż jedynym ośrodkiem, który konsekwentnie prezentuje dzisiaj w Polsce taką postawę, jest Forum Obywatelskiego Rozwoju kierowane przez Leszka Balcerowicza.

Od uruchomienia „zegara długu publicznego” u zbiegu ulicy Marszałkowskiej i Alej Jerozolimskich w Warszawie po przedstawienie pod koniec stycznia dokumentu o nieco przydługim tytule: „Jak przyspieszyć wzrost gospodarczy, uzdrowić finanse publiczne i dalej budować II filar emerytalny?”, FOR wskazuje, że deficyt finansów publicznych i skumulowany dług narastają w Polsce w niebezpiecznym tempie, a chociaż obecny rząd nie jest wyłącznym sprawcą tej sytuacji (historia kolejnych fiskalnych błędów jest równie długa jak historia reformy emerytalnej, a więc sięga przynajmniej początków XXI w.), to na nim spoczęła odpowiedzialność za wciśnięcie fiskalnego hamulca.

Postulatom formułowanym przez FOR trudno odmówić racji. Zdestabilizowanych polskich finansów z pewnością nie stać na tak kuriozalne świadczenia, jak becikowe, rekordowe zasiłki pogrzebowe czy relatywnie wysokie i łatwo dostępne zasiłki chorobowe. Kłopot w tym, że oszczędności w wydatkach budżetowych, jakie można poczynić w tym zakresie, są stosunkowo nieduże (w sumie do 3 mld zł w perspektywie 2012 roku).

Dokończenie reformy emerytalnej jest palącą koniecznością. Polskie sześćdziesięciolatki – zarówno kobiety, jak i mężczyźni – mają dzisiaj przed sobą średnio o trzy lata życia więcej niż w 1990 roku.

To najbardziej syntetyczny dowód na to, w jakim stopniu poprawiła nasze warunki życiowe transformacja, ale równocześnie sygnał, że wydłużeniu musi także ulec okres aktywności zawodowej. Ostatnio na stopniowe podnoszenie wieku emerytalnego do 67 lat zdecydował się socjalistyczny rząd premiera José Zapatero w Hiszpanii, nie widać więc powodów, by nie szli w tę stronę politycy o korzeniach liberalnych.

Na temat włączenia do powszechnego systemu emerytalnego żołnierzy, służb mundurowych i górników, a także objęcia składkami według stawek ZUS najzamożniejszych rolników wylano już hektolitry farby drukarskiej. Dobrze, że FOR o tym przypomina raz jeszcze, ale i w tym zakresie poważniejsze efekty budżetowe (4 – 7 mld zł) miałyby się pojawić dopiero w latach 2013 – 2014.

Polska potrzebuje jednak kilkunastomiliardowego zabezpieczenia przed wzrostem potrzeb pożyczkowych w trybie natychmiastowym już dzisiaj (dlaczego tak jest, postaram się wyjaśnić nieco dalej). FOR zdaje się podzielać pogląd o potrzebie takiego zabezpieczenia, a jego źródła upatruje w podniesieniu tempa prywatyzacji i przychodach uzyskanych z tego tytułu.

W omawianym dokumencie znajduje się lista dziewięciu spółek (wśród nich KGHM, Enea, PZU, PKO BP), których znaczące pakiety akcji powinny zostać sprzedane w 2011 roku, i konkretna liczba 24 mld zł, jakie mogłyby zostać pozyskane w ten sposób. W tym sensie i na tym poziomie przyspieszenie prywatyzacji miałoby stanowić rozwiązanie alternatywne wobec ograniczenia transferu środków do OFE.

Przyznam, że nie potrafię ocenić realności tej propozycji. Po katastrofie prywatyzacyjnej ministra Wojciecha Jasińskiego w latach 2006 – 2007 (w warunkach znakomitej koniunktury przychody prywatyzacyjne wyniosły 0,6 mld zł w 2006 i niespełna 2 mld zł w 2007 roku) minister Aleksander Grad zdołał dokonać prawdziwej rewitalizacji procesów prywatyzacyjnych (w znacznie trudniejszym otoczeniu makroekonomicznym uzyskał przychody w wysokości 6,6 mld zł w 2009 i 22 mld zł w 2010 roku, a zakończenie sporu z Eureko i giełdowy debiut PZU czy wprowadzenie na parkiet Giełdy Papierów Wartościowych przychodzi uznać za sukcesy wręcz spektakularne). Czy minister Grad byłby jednak w stanie sprostać wyśrubowanym oczekiwaniom FOR? Na to pytanie musiałby odpowiedzieć on sam i inni specjaliści od rynku kapitałowego.

Za największy walor pryncypialnego stanowiska FOR uważam zwrócenie uwagi rządzących – a także ogółu społeczeństwa – na to, że nie można w nieskończoność taktycznie prześlizgiwać się pod spadającym ostrzem gilotyny (nawet jeśli w latach 2008 – 2010 kilka razy się to udawało), a najwyższy czas podjąć próbę strategicznego zablokowania jej ostrza. Przed takim ukierunkowaniem myślenia na strategię i podjęciem wynikających z niej działań w ostatecznym rachunku nie uda się uciec – niezależnie od tego, czy nastąpi to jeszcze przed nadchodzącymi wyborami parlamentarnymi czy dopiero po nich.