Jako przykład niech posłuży uchwała budżetowa Rady Miejskiej w N. z 28 grudnia 2012 r. Akty budżetowe (ustawa, uchwała) składają się z dwóch części: normatywnej, zawierającej przepisy oraz z załączników, którymi z reguły są tabele. Nas interesuje część normatywna.

TYTUŁ UCHWAŁY

UCHWAŁA Nr XXIX/221/12 RADY MIEJSKIEJ W N.

z  28 grudnia 2012 r.

Uchwała Budżetowa

Tytuł aktu prawnego obejmuje oznaczenie rodzaju aktu – w naszym przypadku jest to uchwała, a ponieważ uchwały wydają różne organy, formułując tytuł, musimy sięgnąć do wzorca zawartego w dziale V zasad techniki prawodawczej (ZTP) – projekt aktu wykonawczego. W § 120 w ust. 1 określono, że w tytule w oddzielnych wierszach zamieszcza się oznaczenie rodzaju aktu, nazwę organu wydającego akt, datę wydania aktu oraz określenie przedmiotu aktu.

W naszym przykładzie wszystkie te dyrektywy zostały spełnione. Zastrzeżenia można zgłosić jedynie do skrótu „Nr", który konsekwentnie powinien być pisany wersalikami (tak jak wyraz UCHWAŁA) oraz wyrazu „Budżetowa",  który  – jako przymiotnik – powinien być napisany małą literą.

W odróżnieniu od ustaw budżetowych, uchwały budżetowe organów samorządu terytorialnego w określeniu przedmiotu regulacji nie zawierają oznaczenia roku, którego uchwała budżetowa dotyczy. Wydaje się, że powinny, ponieważ przedmiot aktu powinien być określony możliwie lapidarnie, jednak tak, by zawierał niezbędne informacje. W sytuacji gdy każda kolejna uchwała budżetowa dotyczy innego roku kalendarzowego (budżetowego), tę informację, jako uzupełnienie tytułu aktu, należy uznać za istotną.

Podobnie zresztą jest w przypadku ustaw budżetowych – tam w tytule zawsze jest podany rok, na który dana ustawa budżetowa została sporządzona.

TEKST UCHWAŁY

Akty prawne niższego rzędu niż ustawa są wydawane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. Dlatego ich treść zawsze będzie się zaczynać od przytoczenia przepisu ustawy zawierającego upoważnienie ustawowe, jako podstawy prawnej ich wydania (§ 121 ust. 1 zasad techniki prawodawczej).

Przykład:

Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4, pkt 9 lit d i lit i, pkt 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 211,  art. 212, art. 214, art. 215, art. 217, art. 218, art. 219, art. 222, art. 235, art. 236, art. 237, art. 239, art. 242, art. 264 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) Rada Miejska w N. uchwala, co następuje:

Podstawa prawna uchwały została sformułowana precyzyjnie i prawidłowo. Jedna kwestia wymaga jednak zaznaczenia. Uwagę zwracają adresy publikacyjne ustaw zawierających upoważnienia do wydania przedmiotowej uchwały, w których po pierwszym publikatorze zastosowano skrót „z późn. zm." Skrót ten jest powszechnie stosowany i zgodny z ZTP, a jednak brakło po nim odsyłacza, który prowadziłby do odnośnika informującego o wszystkich pozostałych zmianach wymienionych ustaw. Treść takiego odnośnika jest naszkicowana w § 158 ust. 6–7 ZTP.

§ 158 ust. 6 i 7 ZTP:

„6. W przypadku, o którym mowa w ust. 5, wszystkie kolejne zmiany pierwotnego tekstu danego aktu normatywnego albo jego ostatniego tekstu jednolitego wymienia się w odnośniku, podając odpowiednie roczniki, numery i pozycje dzienników urzędowych.

7. Roczniki, numery i pozycje dzienników urzędowych wymienia się w postaci: "((skrót nazwy dziennika urzędowego) z ... r. Nr ..., poz. ... i Nr ..., poz. ..., z ... r. Nr ..., poz. ... oraz z ... r. Nr ..., poz. ...)"."

Ponieważ zarówno ustawa o samorządzie gminnym, jak i ustawa o finansach publicznych zostały ogłoszone w formie obwieszczeń marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy i adresy publikacyjne każdej z tych ustaw  stanowią obecnie jedną pozycję w Dzienniku Ustaw, dlatego aby pokazać prawidłowo zbudowany odnośnik do adresu publikacyjnego posłużę się przykładem ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712, z późn. zm.1)).

Przykład:

1) Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2004 r. Nr 210, poz. 2135, z 2006 r. 104, poz. 708 i 711, z 2008 r. Nr 66, poz. 402, z 2009 r. Nr 22, poz. 120 i Nr 85, poz. 716, z 2010 r. Nr 127, poz. 857, Nr 182, poz. 1228 i Nr 238, poz. 1578, z 2011 r. Nr 117, poz. 677, z 2012 r. poz. 664 oraz z 2013 r. poz. 444, 628 i 675.

W nawiasie po tytule ustawy widać rok, numer dziennika i pozycję, pod którą ogłoszono tekst jednolity ustawy. W treści odnośnika zostały wymienione wszystkie zmiany wprowadzone do ustawy w drodze nowelizacji, jak również w wyniku działalności orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego".

Od 1 stycznia 2012 r. Dziennik Ustaw jest wydawany wyłącznie w formie elektronicznej i publikowany na stronie internetowej, co spowodowało, że stał się zbędny podział na numery, a poszczególne ogłaszane akty normatywne i niektóre inne akty prawne są identyfikowane za pomocą liczbowego oznaczenia pozycji w ramach rocznika Dziennika Ustaw. W praktyce stosowania skrótu „z późn. zm." przyjęło się, że odnośnik z adresem publikacyjnym zamieszcza się, gdy liczba publikatorów po skrócie Dz. U. wynosi trzy, czyli pierwsza publikacja i dwie nowelizacje.

Ważne

Tworzenie odnośnika z adresem publikacyjnym aktu prawnego: w tekście aktu pozostaje tytuł, data oraz w nawiasie pierwszy publikator ze skrótem „z późn. zm." i numerem odnośnika (odsyłaczem).

PRZEPISY MERYTORYCZNE UCHWAŁY

JEST:

„§ 1.

Dochody w łącznej wysokości 51.478.965,55 zł, w tym:

1. dochody bieżące w wysokości 46.650.097,- zł,

2. dochody majątkowe w wysokości 4.828.868,55 zł, zgodnie z załącznikiem nr 1 do niniejszej uchwały.

§ 2.

Wydatki w łącznej wysokości 47.612.126,55 zł, w tym:

1. w ydatki bieżące w wysokości 41.744.854,50,- zł,

2. wydatki majątkowe w wysokości 5.867.272,05,- zł, zgodnie z załącznikiem nr 2 do niniejszej uchwały".

POWINNO BYĆ:

„§ 1.

Ustala się dochody (czyje) w łącznej wysokości 51.478.965,55 zł, w tym:

1) dochody bieżące w wysokości 46.650.097,- zł;

2) dochody majątkowe w wysokości 4.828.868,55 zł, zgodnie z załącznikiem nr 1 do niniejszej uchwały.

§ 2.

Ustala się wydatki (czyje) w łącznej wysokości 47.612.126,55 zł, w tym:

1) wydatki bieżące w wysokości 41.744.854,50,- zł;

2) wydatki majątkowe w wysokości 5.867.272,05- zł, zgodnie z załącznikiem nr 2 do niniejszej uchwały".

Uchwała budżetowa Rady Gminy N. została podzielona na paragrafy (§). Paragraf to jednostka redakcyjna powszechnie stosowana w aktach normatywnych i prawnych niższego (niż ustawa) rzędu: rozporządzeniach, zarządzeniach, uchwałach, regulaminach (wyjątek stanowią regulaminy Sejmu i Senatu, gdzie zastosowano poddział na artykuły).  Zatem ten podział jest prawidłowy. Jednak gdy wczytamy się w treść § 1 i § 2 przedmiotowej uchwały, zauważymy, że zaczyna się on od zdania poprzedzającego wyliczenie (charakterystyczne jest jego zakończenie dwukropkiem), a w takim razie wyliczenie powinno nastąpić w punktach, a nie w ustępach, jak to mamy w uchwale.

Prawidłowo kolejność jednostek redakcyjnych zastosowano w § 3 omawianej uchwały. Tu jednak trzeba zwrócić uwagę na powstałą w ten sposób niejednolitość w stosunku do § 1 i § 2, którą należy potraktować jako błąd powodujący utrudnienie powoływania się na poszczególne przepisy. O ile bowiem w przypadku § 1 i § 2 powołanie nastąpi na ust. 1 lub ust. 2, o tyle w przypadku § 3 – na pkt 1 lub pkt 2.

Analiza przepisów § 1 i § 2 oraz § 4?i 6 pozwala zauważyć nieprawidłowość polegającą na domyślnym powiązaniu treści tych przepisów ze zdaniem określającym podstawę prawną, a właściwie zastosowanym tam zwrotem „uchwala się, co następuje:" przejawiającym się pominięciem w treści tych przepisów ważnej części zdania, jaką jest orzeczenie.

㤠1.

Dochody w łącznej wysokości 51.478.965,55 zł, w tym:

1. dochody bieżące w wysokości 46.650.097,- zł,

2. dochody majątkowe w wysokości 4.828.868,55 zł, zgodnie z załącznikiem nr 1 do niniejszej uchwały.

§ 2.

Wydatki w łącznej wysokości 47.612.126,55 zł, w tym:

1. wydatki bieżące w wysokości 41.744.854,50,- zł,

2. wydatki majątkowe w wysokości 5.867.272,05- zł, zgodnie z załącznikiem nr 2 do niniejszej uchwały."

§ 4.

Limit zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek zaciąganych na sfinansowanie przejściowego deficytu budżetu w kwocie 1.800.000,- zł.

§ 5.

1. Rezerwa ogólna w kwocie 51.500,- zł.

2. Rezerwa celowa na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego w kwocie 94.334,- zł.

§ 6.

Dochody i wydatki związane z realizacją  zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych odrębnymi ustawami zgodnie z załącznikiem nr 4 do niniejszej uchwały".

Powoduje to, że czytający lub wykonujący tę uchwałę musi przyjąć założenie, że np. w § 1 chodzi o uchwalone dochody w określonej wysokości, a w § 2 o uchwalone wydatki w określonej wysokości.

W § 5

nie zadbano nawet o zgodność przypadków i wyrazy „Rezerwa ogólna" (ust. 1) oraz „Rezerwa celowa" (ust. 2) podano w mianowniku, co całkowicie wyrywa treść przepisu z kontekstu uchwały. Ten sam błąd popełniono w § 8–12:

„§ 8.

Dochody i wydatki związane z realizacją zadań wykonywanych na podstawie umów lub porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego zgodnie z załącznikiem nr 7.

§ 9. 1.

Dotacje podmiotowe – zgodnie z załącznikiem nr 8 do niniejszej uchwały dla:

1) Niepublicznego Przedszkola „Pod Fiołkami",

2) Niepublicznego Przedszkola „Sakolandia",

3) Ośrodka Kultury,

4) Miejsko-Gminnej Biblioteki Publicznej w N.

2. Dotacje celowe na zadania własne gminy realizowane przez podmioty należące i nienależące do sektora finansów publicznych zgodnie z załącznikiem nr 9.

§ 10.

Plan przychodów i kosztów zakładu budżetowego zgodnie z załącznikiem nr 10 do niniejszej uchwały.

§ 11.

Plan dochodów rachunku dochodów jednostek i wydatków nimi finansowanych zgodnie z załącznikiem nr 11 do niniejszej uchwały.

§ 12.

Wydatki budżetu gminy na zadania inwestycyjne w 2013 r. nieobjęte wieloletnią prognozą finansową zgodnie z załącznikiem nr 12 do niniejszej uchwały".

Tego problemu nie będzie jedynie przy stosowaniu § 3 ust. 1 i § 7 omawianej uchwały, gdzie prawidłowo sformułowano treść poszczególnych ustępów:

„§ 3. 1.

Nadwyżkę budżetową w wysokości 3.866.839,- zł przeznacza się na rozchody w wysokości 3.866.839,- zł, w tym na:

1) spłatę rat kredytów w wysokości 3.723.982,- zł,

2) spłatę rat pożyczek w wysokości 142.857,- zł".

„§ 7. 1.

Ustala się dochody z tytułu wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów zgodnie z załącznikiem nr 5 do niniejszej uchwały.

2. Ustala się wydatki na realizację zadań określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii zgodnie z załącznikiem nr 6 do niniejszej uchwały".

Przepis § 13 i § 15 są sformułowane prawidłowo, lecz już § 14 zawiera błąd niezachowania kolejności jednostek redakcyjnych – zamiast punktów w wyliczeniu użyto ustępów. Konsekwencje są takie, jak opisałem wyżej.

DOBRZE

„§ 13. 1.

Wydatki budżetu na 2013 r. obejmują zadania jednostek pomocniczych gminy, w tym realizowane w ramach funduszu sołeckiego na łączną kwotę 559.789,- zł zgodnie z załącznikiem nr 13 do niniejszej uchwały.

2. Wydatków, o których mowa w ust. 1, dokonuje Burmistrz N., który informuje przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych o terminach realizacji poszczególnych przedsięwzięć.

§ 15.

Wykonanie Uchwały powierza się Burmistrzowi N."

ŹLE

„§ 14.

Upoważnia się Burmistrza N. do:

1. zaciągania kredytów, o których mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych z tytułu i w kwocie określonej w uchwale budżetowej na 2013 r.,

2. lokowania wolnych środków budżetowych na rachunkach bankowych w innych bankach niż bank prowadzący obsługę budżetu gminy."

Z brzmienia § 16 będącego przepisem o wejściu w życie uchwały należy wnosić, że nie wszystkie tego rodzaju akty podlegają ogłoszeniu, gdyż oprócz terminu wejścia w życie uchwały zawarto w tym przepisie dyspozycję jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa oraz jej ogłoszenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w N. Przepis ten również został sformułowany prawidłowo.

„§ 16.

Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2013 roku i podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego oraz ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w N".

Ktoś mógłby powiedzieć, po co te komplikacje: ustępy, punkty, co to za różnica i tak wiadomo o co chodzi w takiej uchwale. Okazuje się, że to pozory. Zasady techniki prawodawczej pomagają prawidłowo budować normy prawne i akty je zawierające. Stosowanie ich sprawia, że w pozwach, pismach do urzędów, rozmaitych wnioskach czy skargach można precyzyjnie wskazać przepisy, na które trzeba się w danej sytuacji powołać. Same akty normatywne zawierają powołania na przepisy innych aktów, które również muszą być dokładne, by przepisy można było stosować. Dlatego dbałość o szczegóły przy tworzeniu przepisów prawa, w tym prawa miejscowego, jest tak istotna.

Zasady techniki prawodawczej

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej, na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W rozporządzeniu prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, dział VII dotyczy właśnie projektów aktów prawa miejscowego.

W § 142 wymienia się organy władzy terenowej: rządowej i samorządowej, uprawnione do stanowienia przepisów prawa miejscowego, zaś w § 143 wskazuje się, które z zasad tworzenia prawa zawartych w rozporządzeniu mają zastosowanie przy projektowaniu przepisów prawa miejscowego. Ponieważ czyni się to poprzez odesłania do poszczególnych jednostek systematyzujących i redakcyjnych rozporządzenia, poniżej odkoduję informacje zawarte w § 143.

- Przy tworzeniu projektów aktów prawa miejscowego należy zatem stosować odpowiednio (czyli dostosowując je do własnych potrzeb) zasady wyrażone w dziale VI Projekty aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń) z wyjątkiem przepisu

§ 141, zasady wyrażone w dziale V, które dotyczą projektu aktu wykonawczego (rozporządzenia), z wyjątkiem § 132, zasady opisane w dziale II dotyczące zmiany (nowelizacji) ustawy oraz zawarte w dziale I w rozdziałach 2–7, czyli określające po kolei: budowę ustawy, tytuł ustawy, układ i postanowienia przepisów merytorycznych, układ i postanowienia przepisów przejściowych i dostosowujących, układ i postanowienia przepisów końcowych oraz oznaczanie przepisów ustawy i ich systematyzację. W przypadku tworzenia przepisów porządkowych stosuje się również zasady określone w dziale I w rozdziale 9 – Przepisy karne.

- Wyłączenie przepisów § 132 i § 141 miało na celu uniknięcie powtórzeń i powołań kaskadowych, które należą do technik legislacyjnych uważanych za błędne, gdyż utrudniają zrozumienie treści przepisów.

Zasady techniki prawodawczej stanowią instrumentarium, którym powinien posługiwać się każdy legislator, który projektuje akty normatywne i inne akty prawne, niezależnie od jego ulokowania w hierarchii urzędów obsługujących organy władzy.

Komentarz

Mariusz Lachowski, Naczelnik Wydziału Tekstów Jednolitych i Analiz Techniki Prawodawczej Biura Legislacyjnego Kancelarii Sejmu

Legislacja to słowo, które w ostatnim czasie bardzo zyskało na popularności. Liczne media odmieniają je przez wszystkie przypadki w wywiadach, felietonach i reportażach. Niestety, kontekst, w jakim jest używane, najczęściej jest negatywny. Mówi się o bublach legislacyjnych, błędach, niedoróbkach w prawie. Tymczasem dla kogoś, kto większość swojego życia zawodowego poświęcił legislacji, to pojęcie niesie w sobie ogromny ładunek pozytywnego wysiłku w tworzenie projektów aktów normatywnych, aktów prawnych, tak by były jasne, zrozumiałe i by stanowiły w sposób precyzyjny o kwestiach, które mają być uregulowane. Ponad 20 lat pracy w komórkach legislacyjnych najwyższych urzędów w państwie upoważnia mnie do sięgnięcia po pióro i podzielenia się swoją wiedzą i doświadczeniem z tymi koleżankami i kolegami z urzędów obsługujących organy samorządu terytorialnego, którzy uczestniczą przecież w procesie tworzenia przepisów prawa miejscowego, a być może mają utrudniony dostęp do kursów i szkoleń z dziedziny legislacji.

Zobacz cały poradnik: