„Rzeczpospolita”: Do Sejmu wraca projekt likwidujący dwukadencyjność wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Ograniczenie liczby kadencji wprowadziło PiS, jego zniesienia chce PSL, popierany przez dużą część obecnej koalicji. Jaką pana zdaniem decyzję powinien podjąć Sejm?
Dr Cezary Trutkowski: Na to pytanie trudno udzielić jednoznacznej odpowiedzi. Co do zasady, dwukadencyjność jest systemowo złym rozwiązaniem, choć stosują ją np. Włochy i Portugalia. Samorządność polega bowiem na tym, że ludzie sami decydują o swoich sprawach, czyli oczywiście również o tym, kto ich reprezentuje i koordynuje w ich imieniu sprawy lokalne. W świecie idealnym powinni mieć możliwość wyboru takiej osoby na trzecią, czwartą i kolejną kadencję. Problem w tym, że nie żyjemy w świecie idealnym. W sprawnym ustroju limit kadencji byłby zbędny. Niestety mamy do czynienia w Polsce z narastającą dysfunkcją samorządu terytorialnego.
Czytaj więcej
W czwartek Sejm ma zająć się zniesieniem dwukadencyjności prezydentów, burmistrzów i wójtów. Ale wynik głosowania wcale nie jest pewien. Jeśli PSL...
Czyli?
W Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej przeprowadziliśmy badania jakościowe, które zaprezentujemy w listopadzie w Krakowie na Krajowym Kongresie Przewodniczących Rad Gmin, Powiatów i Sejmików Województw. Z badań tych jasno wynika, że mamy do czynienia z daleko idącą nierównowagą władzy na poziomie lokalnym. Z jednej strony mamy bardzo słabe z wielu względów organy uchwałodawcze, czyli po prostu rady gmin bez wielkiego wpływu na sprawy lokalne. Z drugiej – bardzo silnych wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Tymczasem Europejska Karta Samorządu Lokalnego, którą Polska w całości ratyfikowała, wyraźnie mówi, że lokalnie władzę powinny sprawować rady bądź zgromadzenia, mające w swojej dyspozycji podległe im organy wykonawcze. Prymat powinien być postawiony przy ciałach kolegialnych. W Polsce jest zupełnie na odwrót. W fundacji zwracamy na to uwagę od dawna.
Setki gmin z jednym kandydatem na wójta, burmistrza, prezydenta. Jakiego samorządu chcemy?
Brzmi to niemal jak władza absolutna, jednak nie zawsze znajdują się chętni, by po nią sięgnąć. W wyborach samorządowych w 2024 r. w 412 gminach, czyli w 17 proc., był tylko jeden kandydat na stanowisko wójta, burmistrza lub prezydenta.
Deficyty demokratyczne, czyli między innymi rosnąca liczba gmin, w których jest tylko jeden kandydat na wójta, burmistrza czy prezydenta, to kolejne negatywne zjawisko w samorządach. W 2014 r. takich gmin było dużo mniej – bo 247, potem liczba tylko rosła. Problem ten dotyka też rad gmin: w 2024 r. 3330 radnych dostało mandat bez głosowania, bo nie mieli kontrkandydata. W wyborach jeden kandydat rzadko oznacza powszechne zadowolenie, częściej przekonanie, że z urzędującym włodarzem nie da się wygrać. Wiąże się to zarówno z dysfunkcjami systemu, jak i ze słabością kapitału obywatelskiego, czyli mówiąc w skrócie, chęci i zdolności obywateli do angażowania się w sprawy publiczne. Badania, które zrealizowaliśmy w Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej, pokazują wyraźnie, że im silniejszy włodarz, tym mniejsza chęć ludzi do interesowania się sprawami gminy. Dlatego musimy zadać sobie pytanie, jakiego samorządu chcemy. Czy takiego, który jest skupiony wokół jednej osoby? Moim zdaniem odpowiedź brzmi: „Nie”. Jeśli chcemy społeczeństwa odpornego na różnego rodzaju kryzysy i potrafiącego samodzielnie zmierzyć się z problemami, powinniśmy tworzyć mechanizmy, które umieszczą sprawczość w rękach obywateli, mających przekonanie, że zaangażowanie w sprawy publiczne ma sens. Samo ograniczenie kadencji wójtów, burmistrzów i prezydentów nie rozwiąże żadnego z narastających problemów w systemie samorządowym.
w ostatnich wyborach samorządowych dotkniętych były zjawiskiem „wyborów bez wyboru”.
O urząd wójta, burmistrza czy prezydenta walczył tylko jeden kandydat, który musiał zdobyć co najmniej połowę oddanych głosów.
Co innego można usłyszeć od obu stron politycznego sporu wokół dwukadencyjności. Jedni mówią o wpuszczeniu świeżego powietrza i walce z zabetonowanymi układami. Drudzy – o umożliwieniu zachowania władzy w rękach tych, którzy problemy samorządów znają najlepiej. Pana zdaniem to tylko puste hasła, a gra toczy się właściwie tylko o polityczne stołki?
Daleki jestem od twierdzenia, że to czysta gra o stołki. Znam naprawdę wielu świetnych liderów samorządowych, którzy mówią wprost, że jeśli dwukadencyjność zostanie utrzymana, to nie ma żadnego problemu, bo oni znajdą sobie inne miejsce, a zależy im głównie na tym, żeby ich społeczność się rozwijała. Mamy w Polsce 2,5 tysiąca gmin i 2,5 tysiąca liderów, którzy mogą mieć zupełnie różny sposób patrzenia na ten problem. Teraz widzimy spór, także polityczny, o to, czy ograniczenie kadencji znieść. W naszym tegorocznym ogólnopolskim badaniu za całkowitym zniesieniem limitu opowiedziało się 18 proc. dorosłych Polaków, a 60 proc. chce go utrzymać lub zaostrzyć. Liberalizacji chcą przede wszystkim ci, którzy swojego wójta oceniają bardzo dobrze, więc to w istocie spór o konkretne osoby w konkretnych gminach. Ja bym chciał, żebyśmy zamiast o dwukadencyjności rozmawiali o tym, jak ma wyglądać polska samorządność w kraju, w którym cztery piąte gmin traci mieszkańców, gdzie żyjemy w strachu przed wojną i na co dzień doświadczamy skutków wojny informacyjnej.
Jednak póki co Sejm czeka właśnie decyzja o dwukadencyjności. Panie prezesie, krótka piłka. Gdyby był pan posłem i miał przed sobą panel z guzikami zielonym, czerwonym i żółtym – który by pan wcisnął w czasie głosowania nad projektem PSL?
Ponieważ w Polsce żadna licząca się siła polityczna nie chce nawet poważnie rozmawiać o tym, jak powinniśmy zmieniać samorząd, a mamy system coraz bardziej dysfunkcyjny, to zagłosowałbym za utrzymaniem ograniczenia do dwóch kadencji. Byłbym w tym zresztą w zgodzie z większością obywateli.
Czytaj więcej
Większość ankietowanych w sondażu IBRiS dla „Rzeczpospolitej” chce, by wójtowie i włodarze miast nie mogli rządzić dłużej niż dwie kadencje. Najmoc...
Limit kadencji nie rozwiązuje problemów samorządów, ale działa doraźnie
Widzę tu pewną sprzeczność. Przecież dopiero co powiedział pan, że ograniczenie kadencji wójtów, burmistrzów i prezydentów nie rozwiąże żadnego z narastających problemów w systemie samorządowym i że jest to systemowo złe rozwiązanie.
Nie ma tu sprzeczności. Limit kadencji problemów nie rozwiąże, ale może być jedyną przeciwwagą dla bardzo silnej pozycji bezpośrednio wybieranych włodarzy: Włosi w 1993 r. wprowadzili bezpośrednie wybory i limit dwóch kolejnych kadencji naraz, my przeciwwagę dostaliśmy po szesnastu latach. Działa doraźnie, ale wybory w 2029 r. dadzą setkom gmin pierwszą od lat szansę realnej konkurencji, bo bardzo wiele opracowań pokazuje, że urzędujący wójt, burmistrz czy prezydent ma olbrzymią przewagę w wyborach, a do tego kontroluje lokalny obieg informacji. A lokalna społeczność często nie jest zainteresowana, by wziąć sprawy w swoje ręce, bo przyzwyczaiła się do sytuacji, w której ktoś o wszystkim decyduje, i nie wierzy, że tę sytuację można zmienić. Wyraźnie pokazują to nasze badania.
Czy nie obawia się pan, że – posłużę się tu retoryką PSL – wskutek dwukadencyjności w wyborcze szranki staną osoby nieprzygotowane do rządzenia?
Przekonanie o tym, że w wyborach startowały dotąd tylko osoby wysoce kompetentne, które zostawały wójtami, burmistrzami i prezydentami miast, jest co najmniej ryzykowne. Od wielu samorządowców słyszałem, że pierwsza kadencja wójta, burmistrza czy prezydenta służy w zasadzie temu, by się uczyć, co jest zresztą dosyć tragicznym stwierdzeniem, dotyczącym obecnego systemu. Właśnie dlatego gmina powinna mieć zawodowy aparat wykonawczy, który zapewnia ciągłość niezależnie od wyniku wyborów – niedawno to zaproponowaliśmy w przedstawionej koncepcji reformy ustroju samorządowego. Jeśli ktoś, kompletnie nieświadomy tego, czym jest samorząd, stanie do wyborów, to zweryfikowanie go jest rolą wyborców. Pamiętajmy, że ubiegłoroczne wybory prezydenckie wygrał Karol Nawrocki, o którym też można było powiedzieć, że nie ma doświadczenia w zarządzaniu państwem. Ale mimo to wyborcy mu zaufali.
nie będzie mogło ponownie kandydować w związku z dwukadencyjnością - wynika z wyliczeń Unii Metropolii Polskich.
Inne szacunki mówią o nieco wyższej liczbie - 1,6 tys.
Czy Polsce w 2029 roku nie grozi samorządowe tsunami?
Jeśli dwukadencyjność zostanie utrzymana, w 2029 r. dojdzie do wymiany włodarzy w 1,6 tysiąca gmin. Nie obawia się pan swoistego samorządowego tsunami, które zagrozi ciągłości inwestycji? To kolejna teza stawiana przez przeciwników dwukadencyjności.
Te 1,6 tysiąca to ponad 60 proc. gmin, gdzie ten sam człowiek rządzi nieprzerwanie co najmniej od 2018 r., a wielu znacznie dłużej. Ciągłość zapewnia gmina jako instytucja, bo to ona jest stroną umów, a budżet uchwala rada. Jeśli odejście jednej osoby ma zagrozić inwestycjom, jest to najlepszy dowód, że system jest chory. Czy w tych gminach poza wójtami czy burmistrzami nie ma też przypadkiem radnych, często bardzo doświadczonych samorządowców, którzy sprawują swoje mandaty od wielu kadencji?
No dobrze, wróćmy na salę sejmową. Mówił pan, że zagłosowałby za utrzymaniem dwukadencyjności. Jakie kolejne decyzje powinien podjąć Sejm, żeby nie zatrzymać się w pół drogi i rzeczywiście uzdrowić sytuację w samorządach?
Gdyby to ode mnie zależało, powołałbym komisję do spraw reformy samorządu, która zajęłaby się kompleksowym przeglądem jego ustroju. Trzeba sobie uświadomić, że prof. Jerzy Regulski prace nad nim rozpoczął w latach 70., a system ten został wprowadzony na początku lat 90. dla społeczeństwa z tamtego okresu. To społeczeństwo się drastycznie zmieniło, otoczenie się drastycznie zmieniło, technologie się drastycznie zmieniły, a myśmy zasadniczo nie zmienili w systemie gminnym niczego istotnego z wyjątkiem wprowadzenia w 2002 r. bezpośrednich wyborów wójta, burmistrza i prezydenta, co było zmianą wadliwą, o czym mówili profesorowie Regulski i Michał Kulesza, i co podkreśla trzeci z ojców samorządu – Jerzy Stępień. Prace powinny iść w kierunku zwiększenia kolegialności podejmowania decyzji na poziomie lokalnym, ze zwiększonym udziałem obywateli w kształtowaniu rozwoju lokalnego. Obecnie utrzymujemy fasadowe rady, które formalnie posiadają jakieś uprawnienia, jednak de facto niewiele mogą. Często mają ograniczenia czysto organizacyjne, np. nie dysponują własnym zapleczem prawnym. Radnych się nie szkoli – tylko w dwóch proc. gmin takie działania są czasem podejmowane. Słyszałem zresztą z ust niektórych liderów samorządowych opinię, że radny nie jest od tego, żeby wiedzieć, tylko od tego, żeby głosować nad tym, co mu przekaże urząd.
Czytaj więcej
Dwukadencyjność samorządowców znów budzi emocje. Korporacje samorządowe chcą jej zniesienia. Organizacje pozarządowe i większość osób w konsultacja...
Czy dwukadencyjność powinna być wprowadzona również w Sejmie? PSL odgraża się, że jeśli będzie ona zachowana w samorządach, zgłosi projekt dotyczący posłów.
To akurat czysto populistyczny argument. Dwukadencyjność w samorządach dotyczy organu monokratycznego, jednoosobowego. Sejm jest organem kolegialnym i od decyzji pojedynczego posła naprawdę niewiele zależy.
