Kiedy wymagana jest kontrasygnata na oświadczeniu woli wójta

Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) organem wykonawczym gminy jest wójt (burmistrz, prezydenta miasta). Do jego zadań należy m.in. określanie sposobu wykonywania uchwał rady gminy oraz gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 2 i 3 u.s.g.). W myśl art. 31 u.s.g. wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Wójt jest zatem wyłącznie uprawnionym organem do reprezentowania lokalnej wspólnoty samorządowej w sferze publicznoprawnej (składania oświadczeń woli oraz reprezentacji gminy w stosunkach z zewnętrznymi organami administracji publicznej). Jest także organem reprezentującym gminę w stosunkach cywilnoprawnych (por. np. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 15 września 2009 r., znak NK.II.0911-19/448/09, Dz.Urz. woj. dolno. z 2009 r. nr 160, poz. 2997).

Z art. 31 u.s.g. wynika ogólna kompetencja wójta do reprezentowania gminy na zewnątrz (por. uchwała Sądu Najwyższego z 3 października 2003 r., sygn. III CZP 63/03, OSNC 2004/12 /188). W odniesieniu do czynności zarządu mieniem obowiązuje natomiast regulacja zawarta w art. 46 u.s.g.

Czynności przekraczające zwykły zarząd

W art. 18 ust. 2 u.s.g. określono kompetencje należące do wyłącznej właściwości rady gminy. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. należy do nich podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących m.in.:

- zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej (uchwała rady gminy jest wymagana również w sytuacji, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do trzech lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość), przy czym do czasu określenia wymaganych zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy,

- zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów,

- ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez wójta w roku budżetowym,

- zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustalaną corocznie przez radę gminy oraz

- ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym.

Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 10 u.s.g. rada gminy określa wysokość sumy, do której wójt może samodzielnie zaciągać zobowiązania. Należy jednak pamiętać, że rada decyduje tylko w zakresie spraw bezpośrednio przekazanych jej przez przepisy i w ich granicach. Rada nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 30 lipca 2014 r., sygn. II SA/Go 394/14). Przekazanie spraw wskazanych w art. 18 ust. 2 u.s.g. do kompetencji rady jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 października 2004 r., sygn. II SA 3144/03). Przykładowo, przy ustalaniu zasad gospodarowania nieruchomościami, rada może ustalić tylko zbiór podstawowych reguł postępowania wójta w tym zakresie, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w zawieranej przez niego umowie cywilnoprawnej (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 29 lipca 2011 r., znak NK-N.4131.306.2011.AS2, Dz.Urz. woj. dolno. z 2011 r. nr 162, poz. 2799). Rada nie może także np. wskazać podmiotu, któremu udziela się pożyczki, jej wysokości oraz celu, gdyż udzielenie pożyczki konkretnemu podmiotowi, na określony cel i na konkretnych warunkach należy do kompetencji wójta (uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy z 7 maja 2014 r., sygn. XI/28/2014, NZS 2014/4/75). Również kompetencje uchwałodawcze rady dotyczące wyznaczenia wójtowi limitu zobowiązań (art. 18 ust. 2 pkt 10 u.s.g.) nie dają podstaw do nakazania mu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych o określonej treści (uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 3 grudnia 2013 r., znak

25.432.2013

25.432.2013

).

Przykład:

W uchwale nr XV/90/15 rady gminy Domaniów z 29 grudnia 2015 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami tej gminy (Dz.Urz. woj. dolno. z 2016 r., poz. 130) przyjęto m.in., że wójt może nabywać nieruchomości, których nabycie:

- jest związane z zamierzonymi inwestycjami, koniecznością realizacji zadań własnych i zleconych, tworzeniem zasobu nieruchomości gminy, regulowaniem stanów prawnych nieruchomości faktycznie zajętych przez gminę,

- skutkuje znaczącym zmniejszeniem lub zaspokojeniem wierzytelności gminy wobec właściciela nieruchomości, a egzekucja wierzytelności jest nieskuteczna,

- wiąże się z osiągnięciem przez gminę korzyści majątkowych,

- przyczynia się lub powoduje powstanie zwartego kompleksu nieruchomości gruntowych, ułatwiając gospodarowanie nim zgodnie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem,

- następuje w wyniku słusznych roszczeń właścicieli nieruchomości określonych odrębnymi ustawami.

Udzielanie wytycznych

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie o kierunkach działania wójta. Na podstawie tego przepisu rada jest jednak właściwa tylko do rozstrzygania o pewnej strategii działania. Podejmowana przez nią uchwała powinna określać cele i priorytety, a nie zawierać polecenia załatwienia wymienionych spraw w określony przez radę sposób (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z 30 lipca 2013 r., znak NK-III.4131.1.55.2013.AP, Dz.Urz. woj. opols. z 2013 r., poz. 1795). Regulacja ta umożliwia radzie tylko stanowienie o kierunkach działania wójta, czyli wydawanie aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego. Rada nie można natomiast na tej podstawie nakazać wójtowi stosowania konkretnych rozwiązań prawnych czy zobligować go do podjęcia określonej czynności (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z 13 lipca 2012 r., znak NK-4.4131.232.2012.AB, Dz.Urz. wok. zacho. z 2012 r., poz. 1910).

Przykład:

Rada gminy chce nadać straży gminnej uprawnienia do reprezentowania gminy przed właściwym sądem. Nie jest to dopuszczalne, gdyż udzielanie upoważnienia innym osobom do reprezentowania gminy na zewnątrz należy do kompetencji wójta (por. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z 15 października 2009 r., znak KN.Ko-2.0911-35/09, Dz.Urz. woj. wielk. z 2009 r., poz. 199, nr 3417). Rada nie może także np. upoważnić wójta do udzielenia pełnomocnictwa procesowego w toczącym się postępowaniu sądowym wskazanemu imiennie adwokatowi. Ustanowienie pełnomocnika procesowego nie należy do jej uprawnień (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 11 września 2013 r., sygn. III SA/Wr 560/13).

Zarząd mieniem

W art. 46 ust. 1 u.s.g. przewidziano, że oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem komunalnym składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie bądź wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą. Zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi w wyroku SN z 11 października 2001 r. (sygn. II CKN 327/99) w przepisie tym chodzi wyłącznie o takie czynności w ramach zarządu mieniem, które wymagają wyrażenia woli na zewnątrz, a nie o wszystkie czynności zewnętrzne, które mają aspekt majątkowy. W wyroku tym twierdzono także, że przepis ten, jako wyjątek od zasady wyrażonej w art. 31 u.s.g., nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Art. 46 ust. 1 u.s.g. nie ma zastosowania w przypadku oświadczeń, które dotyczą mienia będącego we władaniu jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej. W art. 47 u.s.g. przewidziano bowiem, że kierownicy takich jednostek działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta.

Udzielając odpowiedzi na pytanie, czy w art. 46 ust. 1 u.s.g. i art. 47 u.s.g. wykluczono możliwość udzielenia przez wójta pełnomocnictwa do składania oświadczeń woli w imieniu gminy w zakresie zarządu jej mieniem innym osobom, w uchwale SN z 3 października 2003 r. (sygn. III CZP 63/03, OSNC 2004/12/ 188) przyjęto, że regulacje te nie wyłączają takiej możliwości. Prezentowane jest jednak także stanowisko, zgodnie z którym w przypadkach określonych w tych przepisach ustawodawca ograniczył dopuszczalny krąg pełnomocników.

Wymóg kontrasygnaty

W art. 46 ust. 3 u.s.g. zastrzeżono, że jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej. Skuteczność czynności prawnej oznacza wywołanie przez tę czynność wynikających z niej skutków prawnych. Kontrasygnata potrzebna jest także w sytuacji, o której mowa w art. 47 u.s.g., czyli wówczas gdy oświadczenie woli składa kierownik gminnej jednostki organizacyjnej nieposiadających osobowości prawnej, działający na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta.

Podkreśla się, że czynność prawna wymagająca kontrasygnaty nie musi rodzić zobowiązania pieniężnego już z chwilą jej zawarcia. Kontrasygnata jest wymagana także wtedy, gdy czynność prawna może doprowadzić do powstania takiego zobowiązania dopiero w przyszłości. Oznacza to, że wymóg kontrasygnaty dotyczy zarówno umów przedwstępnych, jak i umów, których skutkiem niewykonania zobowiązania niepieniężnego może być powstanie zobowiązania pieniężnego (wyrok Sądu Okręgowego w Koszalinie z 22 lipca 2011 r., sygn. I C 39/11).

Kontrasygnata może być wyrażona także po złożeniu oświadczenia woli przez wójta. W art. 63 § 1 kodeksu cywilnego (dalej k.c.) przewidziano, że w sytuacji, gdy do dokonania danej czynności prawnej potrzebna jest zgoda osoby trzeciej, osoba ta może wyrazić zgodę także przed złożeniem oświadczenia przez osoby dokonywające czynności albo po jego złożeniu. Zgoda wyrażona po złożeniu oświadczenia ma moc wsteczną od jego daty. Zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi w wyroku SN z 6 listopada 2014 r. (sygn. II CSK 28/14), skutkiem braku kontrasygnaty skarbnika nie jest co prawda stan bezskuteczności zawieszonej, o jakiej mowa w art. 63 k.c., gdyż skarbnik nie jest organem gminy, ale można mówić o analogii do takiej sytuacji prawnej. W wyroku tym stwierdzono również, że nie można zaakceptować stanowiska, zgodnie z którym udzielenia kontrasygnaty przez skarbnika nie da się przyjmować w dorozumiany sposób. Za rozstrzygające należy uznać w takim przypadku zachowanie samej gminy, w związku z czym, aby umowa była skuteczna, wystarczy choćby tylko częściowe wykonanie umowy przez gminę.

Zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w Koszalinie z 22 lipca 2011 r. (sygn. I C 39/11), w razie zawarcia przez gminę umowy wzajemnej bez kontrasygnaty, gmina powinna (zgodnie z art. 354 k.c.) powiadomić drugą stronę, zwalniając się od skutków zwłoki wierzyciela. Stronie zobowiązanej do spełnienia świadczenia jednocześnie lub wcześniej przysługuje w takim przypadku uprawnienia do powstrzymania się od świadczenia bez narażenia się na skutki zwłoki (art. 490 § 1 k.c.). Zgodnie z art. 46 ust. 4 u.s.g. skarbnik gminy (główny księgowy budżetu), który odmówił kontrasygnaty, musi jej dokonać na pisemne polecenie zwierzchnika. W takim przypadku powinien zawiadomić o tym radę gminy oraz regionalną izbę obrachunkową, choć ani rada, ani izba nie są uprawnione do uchylenia polecenia wójta.

Anna Puszkarska, radca prawny

podstawa prawna: art. 18 ust. 2, art. 26, art. 30, art. 31, art. 46, art. 47 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2015 r., poz. 1515 ze zm.)

podstawa prawna: art. 63, art. 354, art. 490 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. DzU z 2014 r., poz. 121 ze zm.)