W mediach coraz częściej wraca dyskusja o referendum konsultacyjnym w sprawie zmiany Konstytucji RP, zapowiedzianym przez prezydenta RP. Miałoby odbyć się w związku z obchodami stulecia odzyskania niepodległości przez Rzeczpospolitą. To właściwy moment, żeby spróbować przypomnieć sobie, skąd się wzięła idea przeprowadzenia takiego referendum, które nie miało precedensu w polskiej historii. Warto przynajmniej spróbować na moment uwolnić się od kontekstu sporu politycznego, tak aby spojrzeć na inicjatywę prezydenta RP bez przyjmowania z góry, że jest efektem doraźnych potrzeb politycznych.
Polacy się włączają
Referendum konsultacyjne, ogłaszane w trybie przewidzianym dla spraw o szczególnym znaczeniu dla państwa, nie będzie referendum konstytucyjnym w ścisłym znaczeniu tego słowa, raczej zatwierdzającym zmiany w konstytucji. Inicjatywa nie ma na celu zatwierdzenia uchwalonych już zmian, bo takich nie ma, ale zapytanie Polaków, czy w ogóle widzą potrzebę zmiany ustawy zasadniczej, a gdyby odpowiedź była twierdząca, jakie obszary i na ile należy zmodyfikować lub zupełnie zmienić. Jako obywatele chyba po raz pierwszy dostajemy narzędzie pozwalające realnie i w sposób, którego nie da się zlekceważyć, wypowiedzieć się o najważniejszych zasadach ustrojowych, katalogu praw i wolności, a także zasadach funkcjonowania władzy publicznej. Jeżeli odczytywać ustawę zasadniczą jako deklarację wspólnoty politycznej, obejmującą wartości najważniejsze dla wspólnoty, to włączenie obywateli w proces debaty konstytucyjnej może wyposażyć ten dokument w znacznie silniejszą legitymizację.
Tylko za konkretnym wariantem
Referendum w sprawie zmiany konstytucji może być dobrym początkiem odwracania trendu charakterystycznego dla obowiązującej konstytucji, polegającego na ograniczaniu wpływu obywateli na funkcjonowanie państwa. Nawet referendum dotyczące zmiany konstytucji nie jest obligatoryjne, ponieważ zarządzane jest, dopiero gdy takie żądanie zgłosi jeden z podmiotów do tego upoważnionych. Podobnie, obywatelska inicjatywa ustawodawcza, jeden z najważniejszych instrumentów demokracji partycypacyjnej, w praktyce ma małe znaczenie. Sam akt wyborczy jest silny, ale jednocześnie ograniczony, bo listy wyborcze układają centrale partyjne.
Referendum może stać się swoistą ankietą, w której każdy będzie mógł dokonać oceny obecnego ustroju i ustosunkować się do wskazanych w pytaniach obszarów, w których zmiana – jak wynika z konsultacji społecznych – może być pożądana.
Ze względu na swoją specyfikę nie daje możliwości otwartego wypowiedzenia się o obecnej ustawie zasadniczej i ewentualnej konieczności jej nowelizacji. Można będzie tylko wypowiedzieć się o wariantach, które zostaną ustalone w postanowieniu prezydenta RP zatwierdzonym przez Senat. Oznacza to, że pytania referendalne powinny obejmować różne obszary ustawy zasadniczej, tak żeby wynik głosowania umożliwiał prezydentowi RP i innym organom państwa prawidłowe wytyczenie kierunków prac nad tekstem nowej ustawy zasadniczej.
Niewątpliwie przedmiotem pierwszego pytania powinna być potrzeba zmiany ustawy zasadniczej. Jeżeli większość głosujących wypowie się za koniecznością utrzymania konstytucji z 1997 r. w niezmienionym kształcie, bezprzedmiotowe staną się kolejne pytania. Warto także zapytać, czy ustawę zasadniczą powinien zastąpić zupełnie nowy akt, czy też wystarczy korekta rozwiązań teraz obowiązujących.
Pomysł zarządzenia referendum konsultacyjnego w sprawie zmiany konstytucji wywołuje także problemy natury formalnej. Jednym z nich jest jego wiążący charakter, jeżeli weźmie w nim udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania. Krytycy referendum pytają często, jak należy w tym przypadku interpretować związanie wynikiem głosowania. Zgodnie z ustawą o referendum ogólnokrajowym właściwe organy państwowe podejmują niezwłocznie czynności w celu realizacji wiążącego wyniku referendum zgodnie z jego rozstrzygnięciem. Wykonanie wyniku referendum może polegać na wydaniu odpowiednich aktów normatywnych lub podjęciu innych decyzji. W przypadku referendum konsultacyjnego wykonanie jego wyniku, jeżeli większość głosujących opowie się za potrzebą zmiany ustawy zasadniczej, mogłoby polegać na utworzeniu komisji konstytucyjnej lub innego gremium ekspercko-politycznego, które zajęłoby się opracowywaniem projektu nowej konstytucji, uwzględniającego wynik głosowania. Decyzja o utworzeniu takiej komisji i powierzenie jej sporządzenia projektu w sposób angażujący wszystkich zainteresowanych, wykonywałaby referendum, którego istotą będzie przecież nie uchwalenie nowej konstytucji, ale rozstrzygnięcie dopiero potrzeby rozpoczęcia stosownych procedur.
Inicjatywa referendum konsultacyjnego, o ile zostanie dobrze przeprowadzona i odebrana przez obywateli, a także połączona ze skuteczną kampanią edukacyjną, ma szansę być jednym z najważniejszych wydarzeń w obchodach stulecia odzyskania niepodległości.
Autor jest doktorem nauk prawnych, adiunktem w Katedrze Prawa Karnego Porównawczego, główny specjalista w Kancelarii Prezydenta RP. Przedstawione w tekście tezy stanowią wyłącznie poglądy autora.