Dotacje na zadania zlecone samorządów

Dotacje celowe przekazywane jednostkom samorządu terytorialnego (JST) na wykonywanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami są tematem często kontrowersyjnym oraz budzącym emocje wśród ich beneficjentów. Z jednej bowiem strony jednostki te zobligowane są do wykonywania zadań zleconych w sposób pełny i terminowy, z drugiej natomiast dotacje, które otrzymują na ich realizację nie pokrywają często wydatków, które jednostki te faktycznie z tego tytułu ponoszą. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest nierzadko konieczność finansowania przez nie tych zadań ze środków własnych, które to środki mogły, a nawet powinny być, przeznaczane na zaspokojenie potrzeb lokalnych społeczności.

Dylematy samorządów

Postawieni w takiej sytuacji włodarze jednostek samorządu terytorialnego stają niejednokrotnie przed dylematem, czy wyremontować drogę lub wybudować przedszkole, czy też zapewnić obsługę mieszkańcom załatwiającym w urzędzie gminy sprawy z zakresu stanu cywilnego, dowodów osobistych, ewidencji ludności, działalności gospodarczej i innych spraw należących do katalogu zadań zleconych. Niezależnie jednak od chęci, czy też prób rozwiązania tego dylematu, odpowiedź jest jedna. Zadania zlecone wykonać trzeba, a droga lub przedszkole muszą poczekać. Powyższe wynika z faktu, iż realizacja zadań zleconych jest obowiązkiem jednostek samorządu terytorialnego i nie mają one możliwości odmowy ich wykonania. Z obowiązkiem tym skorelowana jest co prawda powinność organu dotującego do przekazania dotacji celowej umożliwiającej pełną i terminową jego realizację, niemniej jednak w rzeczywistości otrzymywane przez JST dotacje celowe są często zbyt niskie i pokrywają zaledwie część wydatków, które zadania te generują.

Co ciekawe, zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreśla się, że dotacje celowe na wykonywanie zadań zleconych są dotacjami o charakterze obligatoryjnym i jednymi z niewielu, w stosunku do których ustawodawca wprost sformułował zasadę adekwatności, czyniąc tym samym administrację rządową w pełni odpowiedzialną za finansowanie zadań publicznych należących do jej kompetencji, lecz zleconych do wykonywania samorządowi. Zdaniem wielu jednostek samorządu terytorialnego zasada ta nie jest jednak przez administrację rządową respektowana, a zadania te, mimo iż nie należą do kompetencji JST, muszą być nie tylko przez nie wykonywane, ale i często w znacznej mierze finansowane, co stanowi obciążenie dla budżetu JST.

Niekorzystny system wyliczeń

Tę trudną dla dużej części jednostek samorządu terytorialnego w Polsce sytuację dodatkowo jeszcze pogorszył stosowany w praktyce przez wojewodów od 2015 roku nowy system wyliczania dotacji. Jego wdrożenie doprowadziło bowiem do sytuacji, w której JST nie dość, że w dalszym ciągu muszą współfinansować realizację zadań zleconych ze środków własnych, to jeszcze część tej i tak niewystarczającej dotacji celowej na ich wykonywanie, zobowiązane są zwracać.

Dlaczego tak się dzieje? Jest to efekt algorytmu wprowadzonego w ramach nowego systemu udzielania dotacji, o którym mowa wyżej, uzależniającego wysokość dotacji od ilości wykonanych w danej jednostce samorządu terytorialnego, ściśle wskazanych w nim czynności, którym przyporządkowana jest określona wartość. Jeżeli zatem JST wykona mniejszą niż szacowana liczbę wskazanych w algorytmie czynności, otrzyma decyzję nakazującą zwrot części dotacji, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranej w nadmiernej wysokości (wojewodowie nie są tutaj zgodni przy wskazywaniu przyczyn leżących u podstaw przedmiotowych zwrotów).

System ten jest krytykowany przez jednostki samorządu terytorialnego. Zarzuty kierowane pod jego adresem dotyczą zarówno metodologii szacowania wysokości dotacji, jak i sposobu jej rozliczania. Przede wszystkim jednak system ten określany jest, jako nieadekwatny do rzeczywistych kosztów związanych z wykonywaniem zadań zleconych. Nie uwzględnia on bowiem konieczności zatrudnienia przez jednostki samorządu terytorialnego odpowiedniej ilości pracowników wykonujących zadania zlecone, a co za tym idzie obowiązku pokrycia kosztów ich zatrudnienia.

Nie ma zadania bez pracownika

Kwestii realizacji zadań zleconych nie sposób jednak rozpatrywać w oderwaniu od osoby pracownika, który faktycznie zadania te wykonuje. Podkreślić przy tym należy, że wykonywanie tych zadań nie sprowadza się jedynie do wskazanych w algorytmie czynności, takich jak na przykład wydanie konkretnej decyzji, czy aktu, ale obejmuje również szereg niepoliczalnych i nieewidencjonowanych czynności, które są niezbędne do jego realizacji. Chodzi tu przede wszystkim o wszelkie prace kancelaryjne, konsultacje z innymi organami, prace w terenie, czy też chociażby pozostawanie do dyspozycji interesantów w godzinach pracy urzędu gminy, które to czynności jednak w algorytmie w żaden sposób nie są już wyartykułowane.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że pracownicy zatrudnieni w urzędzie gminy do wykonywania zadań zleconych nie pracują w ramach akordowego systemu wynagradzania i ich wynagrodzenie nie jest uzależnione od liczby wykonanych czynności, lecz otrzymują oni wynagrodzenie za wykonywanie wszystkich obowiązków pracowniczych związanych z zadaniami zleconymi, nie tylko za faktyczne wydanie konkretnej, wskazanej w algorytmie decyzji administracyjnej, w szczególności otrzymują je za cały okres pozostawania do dyspozycji interesantów w godzinach pracy takiego urzędu. Nie można zatem zasadnie twierdzić, że skoro w danym miesiącu konkretny pracownik zajmujący się konkretnymi zadaniami zleconymi obsłużył mniejszą niż zakładano ilość mieszkańców gminy i w związku z tym wydał mniejszą niż w miesiącu poprzednim liczbę wskazanych w algorytmie decyzji administracyjnych, na co nie miał żadnego wpływu, miałby otrzymać niższe niż wynikające z umowy o pracę oraz z  przepisów prawa wynagrodzenie, mimo faktycznego świadczenia pracy na rzecz pracodawcy przez cały czas trwania stosunku pracy.

Mimo iż powszechnie obowiązujące regulacje z zakresu prawa pracy nie zawierają żadnych mechanizmów, które uzasadniałyby obniżenie, czy też zwrot wynagrodzenia przez pracownika samorządowego, który wykonał w danym miesiącu mniejszą niż szacowana ilość wskazanych w algorytmie czynności, organy dotujące problemu w żądaniu zwrotu dotacji z tego właśnie powodu od JST będącej jego pracodawcą i pokrywającej to wynagrodzenie właśnie z dotacji, nie widzą.

Dwa problemy – trzy możliwości

Problem współfinansowania przez jednostki samorządu terytorialnego wydatków związanych z zadaniami zleconymi dotyczy w zasadzie wszystkich JST w Polsce. Problem zwrotu dotacji z powodu wykonania mniejszej niż szacowana liczby wskazanych w  algorytmie zadań dotyka części z nich. Co istotne, u podłoża każdego z nich leży kwestia nieuwzględniania przez organy dotujące konieczności zatrudniania odpowiedniej ilości pracowników oraz ponoszenia przez gminy kosztów z zatrudnieniem tym związanych.

Sposobów na rozwiązanie tych problemów jest jednak niewiele. Pomijając w tym miejscu postulaty pokroju zmian legislacyjnych, można wskazać na następujące, aktualnie praktykowane możliwości postępowania:

- bierne;

- aktywne w postępowaniu administracyjnym;

- aktywne w postępowaniu cywilnym.

Pierwsza z wyżej wymienionych charakteryzuje się dalszym finansowaniem zadań zleconych ze środków własnych oraz ewentualnym dokonywaniem zwrotu dotacji w przypadku wykonania zbyt niskiej liczby zadań. Dwie pozostałe ukierunkowane są natomiast na podejmowanie odpowiednich, przysługujących JST uprawnień w postępowaniu administracyjnym (w przypadku zaskarżenia decyzji nakazującej zwrot dotacji) oraz w postępowaniu cywilnym (w przypadku wystąpienia z pozwem o zapłatę różnicy pomiędzy kwotą, jaka rzeczywiście była potrzebna dla pełnego i terminowego wykonania zleconych zadań, a wysokością przekazanej dotacji).

Podkreślić przy tym należy, że coraz więcej jednostek samorządu terytorialnego odchodzi od biernego przyglądania się uszczuplaniu ich budżetu z powodu konieczności finansowania zadań zleconych i decyduje się na wystąpienie na drogę postępowania w szczególności cywilnego, które daje szansę na odzyskanie poniesionych ze środków własnych wydatków z tego tytułu.

W czym upatrywać tej szansy i w jaki sposób dochodzić tego roszczenia? Odpowiedź na tak postawione pytanie oraz inne odnoszące się do dalszych kwestii dotyczących obu wyszczególnionych wyżej postępowań zostanie omówiona w kolejnej odsłonie niniejszego cyklu poświęconego tematyce zadań zleconych, do lektury którego gorąco zachęcamy.