Przygotowany przez PiS projekt nowelizacji ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego zamiast polepszyć sytuację polskiego rolnika zatrzyma rozwój rolnictwa. Planowane zmiany doprowadzą do spadku cen ziemi rolnej, narażając rolników na masowy wykup ich gruntów przez państwową Agencję Nieruchomości Rolnych (ANR).
Mając na uwadze, że 1 maja 2016 r. kończy się dwunastoletni okres ochronny na zakup polskiej ziemi przez cudzoziemców, zarówno poprzednia ekipa rządząca, jak i pozostający aktualnie przy władzy PiS przygotowały swoje projekty ustaw, które miałyby zabezpieczyć ziemię rolną przed jej masowym wykupem przez cudzoziemców. Uchwalona 5 sierpnia 2015 r. przez Sejm poprzedniej kadencji nowelizacja ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (dalej: nowa u.k.u.r.) miała wejść w życie 1 stycznia 2016 r. Termin ten został jednak przesunięty do 1 maja 2016 r. i na razie to jedyna słuszna decyzja nowego parlamentu. W tym czasie rząd chce uchwalić swój nowy projekt zmian do ustawy, który zresztą jest już gotowy. Projekt ustawy o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw wprowadza m.in. liczne rewolucyjne wręcz zmiany do ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Propozycja ta w porównaniu z poprzednią wersją ustaw rolnych, autorstwa głównie PSL, jeszcze bardziej uszczelnia – a chciałoby się rzec – uniemożliwia obrót ziemią rolną.
Nie dotrzyma warunków, znacjonalizują
Ziemia rolna stanie się dobrem, którego nie będzie można sprzedać, a w przypadku większości Polaków – również kupić. Będzie mógł ją zasadniczo nabywać wyłącznie rolnik indywidualny (art. 2a ust. 1 nowej u.k.u.r.), tj. osoba fizyczna, która ma kwalifikacje rolnicze, od co najmniej pięciu lat mieszka w danej gminie i przez ten czas osobiście prowadzi gospodarstwo. Dodatkowo wprowadzone zostało kryterium dochodowe – w celu wyeliminowania z zakupu ziemi rolnej innych osób. Rolnik indywidualny będzie musiał osiągać z prowadzenia gospodarstwa rolnego roczny dochód nie mniejszy niż 1/4 części wszystkich swoich rocznych dochodów określonych w PIT, chyba że powierzchnia gospodarstwa nie przekracza 20 ha.
To jednak nie wszystkie wymogi. Nabywca musi się dodatkowo zobowiązać notarialnie, że gospodarstwo rolne będzie prowadził osobiście i to co najmniej przez kolejnych dziesięć lat, licząc od nabycia. Osobiste prowadzenie ma oznaczać m.in. zakaz zbywania i oddawania nieruchomości w dzierżawę innym podmiotom. Od razu rodzi się pytanie, czy taka regulacja nie narusza chronionego konstytucyjnie prawa własności.
W drodze wyjątku będzie można uzyskać sądowe zezwolenie na zbycie lub oddanie w posiadanie nabytej nieruchomości rolnej przed upływem dziesięciu lat, z tym że przed sądem trzeba będzie wykazać wystąpienie szczególnych okoliczności, które to uzasadniają. Decyzja będzie należała wyłącznie do sądu. Jeżeli w tym okresie rolnik bez zezwolenia sądu zaprzestanie osobistego prowadzenia gospodarstwa i np. wydzierżawi nieruchomość lub wyprowadzi się z danego terenu, sąd na wniosek ANR stwierdzi nacjonalizację takiej ziemi za zapłatą przez ANR równowartości pieniężnej ustalonej według przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 9 ust. 3 nowej u.k.u.r.). Pamiętać należy, że cena nie będzie rynkowa, skoro rynek obrotu ziemią rolną faktycznie zaniknie. Będą to zatem ceny faktycznie stosowane przez ANR.
W drodze wyjątku nowe przepisy wprowadzają możliwość nabywania nieruchomości przez inne podmioty niż rolnik indywidualny (art. 2a ust. 3 nowej u.k.u.r. przewiduje, że prawo takie będzie miała m.in. osoba bliska, spadkobierca, Skarb Państwa czy też Agencja Nieruchomości Rolnych). Niestety, wyłączone zostają wszystkie inne podmioty, w tym spółki prawa handlowego i spółdzielnie.
Nabycie ziemi rolnej przez podmioty niedopuszczone ustawą będzie co prawda teoretycznie możliwe, ale dopiero po uzyskaniu akceptacji takiego nabywcy decyzją administracyjną wydaną przez prezesa ANR. Prezes agencji został wyposażony w szerokie uprawnienia do wydawania decyzji. Będzie mógł wyrazić taką zgodę wyłącznie jeżeli zbywcy uda się przekonać go, że nie było możliwości nabycia nieruchomości przez podmioty dopuszczone ustawą, a proponowany nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, a nadto że w wyniku takiego nabycia nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych. Już na pierwszy rzut oka widać, że niedookreślone kryteria, jakimi ma się kierować prezes Agencji przy wydawaniu decyzji, mają charakter całkowicie uznaniowy. A to może rodzić ryzyko korupcji, nie wspominając o długotrwałości postępowania administracyjnego i znacznych formalnościach.
Ziemia o małej wartości
Jak przewidują ekonomiści, sytuacja, gdy ziemia rolna stanie się towarem, którego nie będzie można sprzedać, gdyż prawie 90 proc. polskiego społeczeństwa z góry zostanie wyłączonych z kręgu nabywców, będzie skutkować znacznym obniżeniem wartości polskiej ziemi, a tym samym obniżeniem wartości istniejących zabezpieczeń hipotecznych ustanowionych dla rolników, którzy zaciągnęli kredyty na swoją działalność.
W ostatnich latach wartość polskiej ziemi rolnej miała tendencję wzrostową. Rolnicy, którzy zaciągnęli kredyty, zabezpieczając je hipotecznie na ziemi rolnej, mogą mieć poważny problem, jeżeli wartość gruntów rolnych w najbliższych latach spadnie i banki zażądają dodatkowego zabezpieczenia kredytu. Istnieje poważne ryzyko, że banki będą bardzo ostrożne, jeżeli chodzi o finansowanie sektora rolniczego, a spora część dotychczasowych kredytów może zostać wypowiedziana ze względu na brak wystarczających zabezpieczeń.
Agencja przejmie wszystko
Jeszcze większe obawy rolników powinny potęgować przepisy, które uprawniają ANR do wywłaszczania rolników i nacjonalizacji ich gospodarstw rolnych według całkowicie dowolnych kryteriów. Artykuł 4 nowej u.k.u.r. przewiduje, że jeżeli nabycie nieruchomości rolnej następuje w wyniku umowy innej niż sprzedaż lub w wyniku jednostronnej czynności prawnej (np. darowizna), lub też orzeczenia sądu, organu administracji publicznej, orzeczenia sądu wydanego na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym lub innej czynności prawnej czy też zdarzenia prawnego, np. takiego jak zasiedzenie nieruchomości rolnej, dziedziczenia oraz zapisu windykacyjnego, to ANR będzie mogła złożyć jednostronne oświadczenie o nabyciu tej nieruchomości za zapłatą równowartości pieniężnej.
Nacjonalizacja ziemi rolnej przez Agencję będzie możliwa praktycznie w każdej sytuacji, gdy zmienia ona właściciela, a więc w stosunkach wiejskich najczęściej w drodze dziedziczenia. Tak więc rolnik, sporządzając przed śmiercią testament lub zapis testamentowy, nie będzie pewny, czy jego ziemia trafi w ręce spadkobiercy jako ojcowizna czy też zostanie znacjonalizowana. W taki sposób prawo własności staje się de facto jedynie prawem dożywocia.
Jeżeli wartość ziemi nie będzie wynikać wprost z treści czynności prawnej czy też orzeczenia sądu, zostanie ustalona przy zastosowaniu sposobów przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Gdy Agencja stwierdzi, że wskazana w umowie czy też orzeczeniu sądu wartość nieruchomości rażąco odbiega od wartości rynkowej, będzie uprawniona do wystąpienia do sądu, aby ten ustalił cenę danej nieruchomości. Może to w praktyce doprowadzić do sytuacji, gdy rolnik przestanie być właścicielem nieruchomości, a oczekiwanie na zapłatę będzie się przeciągać na wiele lat z uwagi na sądowe kwestionowanie wysokości ceny przez ANR. Co gorsza, cena będzie najczęściej niska, głównie z powodu faktycznego braku obrotu ziemią rolną.
Pierwokup sąsiedzki
Tym, czego na szczęście nie znajdziemy w projekcie ustawy, a co wprowadzała ustawa poprzedniego rządu, jest prawo pierwokupu przewidziane dla sąsiadów rolnika. Zgodnie z nowelizacją z 5 sierpnia 2015 r. prawo pierwokupu przysługiwało nie tylko dzierżawcy, ale również, w drugiej kolejności, sąsiadowi (właścicielowi nieruchomości rolnej graniczącej ze sprzedawaną nieruchomością). Co ciekawe, jeżeli sprzedawana nieruchomość sąsiadowałaby z kilkoma gospodarstwami, sprzedający mógł wybrać, który sąsiad ma skorzystać z prawa pierwokupu. Obowiązek poinformowania o tym miał spoczywać na notariuszu. Środowisko notariuszy oprotestowało pomysł ustawodawcy głównie ze względu na trudności praktyczne w ustalaniu kręgu sąsiadów. Zważywszy, że relacje pomiędzy sąsiadami nierzadko są dalekie od poprawnych, a istnienie takiego uprawnienia mogłoby na wiele lat paraliżować obrót ziemią, dobrze się stało, że akurat te zapisy nie zostały powtórzone w nowym projekcie.
Udziały i akcje w spółkach
Zadziwiającą „nowością" jest przyznanie Agencji prawa pierwokupu udziałów i akcji spółek, które są właścicielami nieruchomości rolnych (nie dotyczy to tylko spółek giełdowych, których cena ma charakter rynkowy). Agencja ma zostać wyposażona w prawo do przeglądania ksiąg handlowych i dokumentów takiej spółki oraz żądania od niej informacji na temat zobowiązań nieujętych w jej księgach. Dodatkowo na spółki osobowe, które są właścicielami nieruchomości rolnych, nałożono obowiązek zawiadamiania Agencji o zmianie bądź przystąpieniu nowego wspólnika (art. 3b ust. 1 nowej u.k.u.r.), ponieważ ANR będzie mogła również w tym przypadku złożyć oświadczenie o nabyciu nieruchomości za zapłatą równowartości pieniężnej. To rozwiązanie rodzi wątpliwości dotyczące naruszania swobody prowadzenia działalności gospodarczej.
Nie dla byłych właścicieli
Kolejną doniosłą zmianą, która ma zostać wprowadzona, jest uchylenie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa przyznającego prawo pierwszeństwa nabycia nieruchomości rolnej Skarbu Państwa byłemu właścicielowi zbywanej nieruchomości lub jego spadkobiercom. Odbiera się następcom prawnym jedyny przywilej ułatwiający odzyskiwanie zawłaszczonego bezprawnie przez państwo mienia, które, co warto podkreślić, na mocy dotychczas obowiązujących regulacji prawnych i tak nie gwarantowało zwykłej restytucji mienia, lecz jedynie przyznawało możliwość jego nabycia w pierwszej kolejności na warunkach ustalonych przez ANR, czym niejednokrotnie znacznie utrudniło sprzedaż nieruchomości osobom przypadkowym.
Odbierając spadkobiercom prawo słusznie nabyte, projekt nie przewiduje w zamian żadnych regulacji rekompensujących wyrządzoną im szkodę i ogólnie pojętą dziejową krzywdę.
Kto straci najwięcej
Należy zauważyć, że projektowane zmiany uderzą nie tyle w cudzoziemców, którzy jeżeli mieli taki zamiar, to już dawno kupili ziemię w Polsce, ile przede wszystkim w naszych rolników. Po pierwsze dlatego, że projektowana ustawa nie stymuluje polskiego rolnictwa do rozwoju (np. wprowadzenie maksymalnej powierzchni gospodarstwa do 300 ha, uniemożliwienie nabywania nieruchomości rolnych nawet przez rolników z sąsiedniej gminy), a po drugie dlatego, że skutkiem wprowadzenia takich regulacji będzie znaczący spadek wartości polskiej ziemi rolnej. Z pewnością w rozwoju polskiego rolnictwa nie pomoże również wstrzymanie sprzedaży nieruchomości należących do Skarbu Państwa przez pięć lat, a takie rozwiązanie przewiduje projekt ustawy o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.
Całokształt proponowanych zmian rodzi poważne obawy, przede wszystkim z powodu wyposażania ANR w instrumenty, które dają jej niespotykane dotąd w państwach o gospodarce rynkowej uprawnienia bez wyraźnie wskazanych kryteriów, według których ma ona działać. Powstaje pytanie, czy wprowadzenie takich zmian nie będzie stanowiło naruszenia konstytucji, zwłaszcza jej zasadniczych przepisów chroniących jednostkę przed arbitralną ingerencją państwa w jej podstawowe prawa i wolności.
Na pierwszy rzut oka widać, że proponowane przepisy naruszają art. 21 ust. 1 konstytucji (przewidujący możliwość wywłaszczenia nieruchomości tylko na cel publiczny i za słusznym odszkodowaniem), art. 31 ust. 3 (zakaz ingerencji w zakres korzystania z prawa własności i prawa dziedziczenia, o ile nie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego) w zw. z art. 32 (przewidującym równość wobec prawa wszystkich podmiotów). Przede wszystkim w sposób rażący narusza zaś istotę chronionego konstytucyjnie prawa własności i prawa dziedziczenia (art. 64 konstytucji).
Projektowane regulacje naruszają też przepisy Unii Europejskiej, zwłaszcza art. 63 ust. 1 traktatu o UE przewidujący nieakceptowany w prawodawstwie wspólnotowym wymóg stałego zamieszkiwania na terenie nieruchomości rolnej przez jej nabywcę oraz wymóg zamieszkiwania powiązany z koniecznością osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego (wyrok TSUE z 23 września 2003 r. w sprawie Ospelt Schlossle Weissenberg, C-452/01, pkt 54). Powołane przepisy są także sprzeczne z art. 1 protokołu nr 1 do konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności proklamującym ochronę szeroko pojętego prawa własności.
Autorzy są adwokatami w kancelarii Forystek & Partnerzy, specjalizują się w prawie nieruchomości
