„Demografia. Gospodarka Pokoleń” to projekt „Rzeczpospolitej”, w którym przyglądamy się, jak demografia zmienia polską gospodarkę. Malejąca liczba osób w wieku produkcyjnym i starzenie się społeczeństwa będą miały wpływ na rynek pracy, kondycję firm, finanse publiczne, system emerytalny i ochronę zdrowia. „Rzeczpospolita” pyta ekspertów, przedsiębiorców i polityków, co zrobić, by Polska mogła nadal się rozwijać i skutecznie konkurować.
Wyludniło się 70 proc. gmin w Polsce od 2004 r. – oszacował Polski Instytut Ekonomiczny w raporcie „Znikająca Polska lokalna. Finansowe skutki depopulacji gmin”. „Rzeczpospolita” jako pierwsza go opisuje. Agata Mróz, autorka opracowania, zaznacza, że depopulacja ma charakter trwały, zaś pojedynczym samorządom trudno jest odwrócić zjawisko tylko działaniami lokalnymi.
Czytaj więcej
Egoizm, pogoń za pieniądzem, model rodziny 2+1 i odkładanie małżeństwa – te diagnozy mają 2 tysiące lat. Dane pokazują, że polski spadek dzietności...
Polska się wyludnia. Wydatki samorządów nie spadają tak szybko jak dochody
PIE określił to, co dzieje się z finansami samorządowymi przy depopulacji jako „efekt nożyc”: rosną jednostkowe koszty usług publicznych, pomimo spowolnienia dynamiki dochodów. W co czwartej gminie koszty podstawowych usług publicznych (administracji, oświaty i pomocy społecznej) przekraczały już wartość wszystkich dochodów własnych. Autorka raportu uważa, że depopulacja działa jak ukryty podatek: stopniowo ogranicza zdolność samorządów do tworzenia własnych wpływów budżetowych.
W gminach, w których liczba ludności zmalała, wydatki jednostkowe na usługi publiczne wzrosły szybciej niż w innych. – wynika z analizy PIE. Wydatki nie są bowiem elastyczne, nie da się ich zmniejszyć w tempie, w którym mogą spaść dochody. Policzono, na ile zwiększyły się wydatki w przeliczeniu na mieszkańca w gminach, w których najbardziej zmniejszyła się liczba ludności w stosunku do tych, w których zwiększa się liczba mieszkańców. Dla administracji jest to (w latach 2015–2024) 84 proc., w przypadku oświaty – 19 proc. Szybciej wzrosły również (o 99 proc.) wydatki na pomoc społeczną.
– Zmiany demograficzne podzieliły powiaty i regiony na „wygrane” oraz „przegrane” – dodaje prof. Piotr Szukalski, demograf z Uniwersytetu Łódzkiego. „Przegrane” to takie, z których migrował przynajmniej co trzeci młody człowiek w ciągu dwóch dekad. Najwięcej młodych ludzi wyjechało z powiatów: hrubieszowskiego w woj. lubelskim (prawie 40 proc.), bartoszyckiego w woj. warmińsko-pomorskim (37 proc.) oraz krasnostawskiego (36 proc.) w woj. lubelskim. – Młodzi ludzie wyjeżdżają z regionów peryferyjnych, najdalej położonych od granic województw lub od większych miast. Zdaniem ekonomisty ważne jest, by udało się ograniczyć migracje do regionów, tak, by młodzi nie opuszczali województw. Dlatego polityka regionalna powinna dbać o rozwój miast subregionalnych. To jest szansa dla województw, które już teraz mierzą się z najpoważniejszą depopulacją. Do takich należy Świętokrzyskie. Urząd Marszałkowski woj. świętokrzyskiego zaczyna w najbliższym czasie konsultacje społeczne na temat aktualizacji strategii rozwoju regionalnego do 2030 r. Jedną z przyczyn są właśnie zmiany demograficzne. Region jest jednym z najszybciej wyludniających się terenów w Polsce.
Prof. Monika Stanny z Instytutu Rozwoju Wsi i Rolnictwa PAN, opisując migracje wewnętrzne, używa określeń „kołnierzyki” i „mankiety” regionów. Gminy wokół największych miast to „kołnierzyki”. W nich liczba mieszkańców rośnie lub nie spada. Coraz bardziej zaś tracą „mankiety” – miasteczka i wsie, które są położone na obrzeżach regionów, na ich granicy. Siła wielkich miast i sąsiadujących gmin jest widoczna w wartości regionalnego PKB. Są one największymi rynkami pracy z najwyższymi zarobkami. Najczęściej także to w ich granicach lub najbliższym sąsiedztwie swoje siedziby mają największe firmy i instytucje. W pięciu regionach: na Mazowszu (23,9 proc.), Śląsku (11,4 proc.), w Wielkopolsce (9,9 proc.), na Dolnym Śląsku (8,3 proc.) oraz w Małopolsce (8,2 proc.) wytworzono 61,5 proc. wartości polskiego PKB w zeszłym roku. Z kolei w: Podlaskim i Świętokrzyskim (po 2,3 proc.) oraz Warmińsko-Mazurskim (2,5 proc.) – tylko 11,1 proc. krajowego PKB.
Jak powinna się zmienić lokalna polityka rozwojowa w związku z kryzysem demograficznym?
– Depopulacji nie da się zatrzymać, ale jej koszty można ograniczać – tłumaczy Agata Mróz. Tradycyjny model zarządzania społecznościami lokalnymi i lokalną infrastrukturą powinien być zmieniony – potrzebna jest adaptacja do zmieniających się warunków społecznych i fiskalnych. Z doświadczeń zagranicznych wynika, że metody są różne i oczywiście najlepiej byłoby stosować je równocześnie, ale to trudne. Przypomina, że efekty mogą dać: dostosowywanie infrastruktury oraz usług publicznych do zmniejszającej się liczby mieszkańców, współpraca między gminami czy między powiatami, polegająca na wspólnym organizowaniu usług publicznych. W niektórych krajach zdecydowano się na łączenie jednostek samorządowych. – Potrzebne jest również wprowadzenie mechanizmów wyrównawczych, które powinny uwzględniać nie tylko potencjał dochodowy samorządów, lecz także zróżnicowane potrzeby wydatkowe związane z kosztami świadczenia usług publicznych – dodaje Agata Mróz. Jej zdaniem takie mechanizmy wyrównawcze wprowadziła reforma dochodowa JST.
Czytaj więcej
Demografia coraz mocniej podważa stabilność systemu emerytalnego. Jak skłonić Polaków do dłuższej pracy? – Trochę wygląda to jak przekupstwo – przy...
– Demografia jest na tyle wolnym procesem, że trudno „zaprząc” ją w tematykę najbliższych wyborów politycznych, w bieżące decyzje. Poza tym trudno jest wytłumaczyć mieszkańcom, że przy decyzjach, np. o inwestycjach infrastrukturalnych należy nie tylko myśleć o tym, komu droga czy kanalizacja potrzebna jest dziś, ale także za dwadzieścia lat – uważa Mateusz Walewski, główny ekonomista Banku Gospodarki Krajowej.
O tym, jak trudne są decyzje oznaczające cięcia, pokazują między innymi audyty oświatowe, które są coraz powszechniejsze w gminach. Zmniejsza się liczba dzieci, potrzebne są działania dostosowawcze. Praktyka lokalna często przebiega w ten sposób, że gmina zamawia audyt, otrzymuje dokument z rekomendacjami działań oszczędnościowych (organizacyjnych, kadrowych, ale też dotyczących liczby placówek). Audyt przedstawiany jest na spotkaniu z mieszkańcami i zaczynają się protesty. Lokalna prasa wytyka samorządowcom, ile wydali na audyt pieniędzy, a mieszkańcy nie zgadzają się na cięcia. W gminie Wyszków woj. mazowieckim między innymi konflikt wokół oświaty – choć jeszcze nie zapadły decyzje – na tyle eskalował, że część mieszkańców zapowiedziała chęć zorganizowania referendum o odwołanie wójta. W gminie Kleczew w woj. wielkopolskim władze samorządowe zapowiedziały referendum oświatowe, tak, by mieszkańcy zdecydowali o przyszłym kształcie gminnej oświaty, w tym o likwidacji i przekształceniach placówek. To efekt wniosków, jakie zapisano w audycie oświatowym.
– Przedstawimy dwie-trzy koncepcje z zasadami wygaszania placówek, organizacją dowozu uczniów, nie chcemy nikogo zostawić bez wsparcia i nie chcemy zmian wprowadzać nagle, bez udziału mieszkańców – zapowiada Patryk Zalewski, zastępca burmistrza Kleczewa. Przyznaje, że zmiany demograficzne są coraz bardziej widoczne w działalności codziennej samorządu. – Przygotowujemy się do współpracy z sąsiednimi samorządami. Być może w przyszłym roku rozpoczniemy pilotażowe projekty współpracy – mówi Patryk Zalewski i zwraca uwagę, że takie wspólne próbne programy są potrzebne także ze względu na finanse publiczne – Musimy dowiedzieć się, w jaki sposób gminy mogą rozliczać takie zadania.
Prawo powinno sprzyjać radzeniu sobie z kryzysem demograficznym
Zmiany demograficzne są już widoczne w polityce rozwojowej regionów. Niekiedy przyjmują formę współpracy partnerskiej. Na przykład w woj. zachodniopomorskim trzy pobliskie miasta powiatowe decydowały się na inwestycje uzupełniające ofertę dla mieszkańców: Świdwin ma park wodny, Drawsko Pomorskie – kino i kulturę, Łobez – halę sportową. W Pleszewie rozwijana jest koncepcja miasta 15-minutowego. Zakłada, że mieszkańcy zaledwie w kwadrans mogą dotrzeć do najistotniejszych punktów w mieście.
Marek Wójcik, ekspert Związku Miast Polskich, sekretarz strony samorządowej Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, przekonuje, że łatwiej byłoby samorządom i społecznościom lokalnym radzić sobie z wyzwaniami demograficznymi, gdyby takim rozwiązaniom bardziej sprzyjało prawo. – Dotacja samorządowa dla niepublicznych przedszkoli powiązana jest z jednostkowymi kosztami w placówkach publicznych. Jeśli więc w gminie jest coraz mniej dzieci, potrzebne są pieniądze na utrzymanie placówek i kadry i wzrosły koszty jednostkowe w przedszkolach publicznych, to dodatkowo samorządy mają przekazać coraz wyższą dotację w placówkach niepublicznych. Innym przykładem jest niemożność prowadzenia wspólnego zarządzania np. w żłobku i w przedszkolu – tłumaczy. Jego zdaniem zmiany demograficzne będą miały wpływ na dochody ponad 600 samorządów w przyszłym roku – wzrosną mniej niż prognozowana inflacja.
Ekonomiści podkreślają, że po kilku dekadach rozwoju gospodarczego, opierającego się między innymi na wzroście mieszkańców nastał czas, w którym potrzebna jest polityka adaptacyjna, polegająca na dostosowaniu się do spadku liczby mieszkańców, a nie jego wzrostu. Zmiany demograficzne istnieją w wielu krajach, w tym europejskich. Można korzystać z ich doświadczeń. To choćby przykład niemieckiego programu Stadtumbau Ost, w jego ramach np. w Lipsku konsekwentnie wyburzano pustostany, przenoszono mieszkańców do zrewitalizowanego centrum, ograniczano zasięg sieci ciepłowniczej i wodociągowej. W Czechach opracowano strategię, polegającą na zachętach do osiedlania się imigrantów w mniejszych i średnich miastach. Na Litwie wprowadzono zasady współpracy pomiędzy samorządami. Zastosowano współpracę sieciową: dzielenie kadr pedagogicznych i specjalistów między placówkami, wprowadzenie mobilnych usług publicznych. Łotwa zaś przeprowadziła radykalną reformę administracyjną, zmniejszyła liczbę jednostek samorządu: z 119 do 43 w 2021 r. W Japonii i Korei Południowej rozwijane są koncepcje miast kompaktowych, tak zwanych „15-minutowych”. W Finlandii znacząco zmniejszono liczbę szkół, a we Francji istnieje rozwinięty system współpracy międzysamorządowej z podziałem na prowadzenie różnego typu usług publicznych.
