Reforma emerytur. Ciszej nad tą trumną

aktualizacja: 24.04.2013, 21:08
Ryszard Bugaj
Ryszard Bugaj
Foto: Fotorzepa, Jerzy Dudek JD Jerzy Dudek

Reforma w systemie ubezpieczeń emerytalnych to najbardziej szkodliwa zmiana wprowadzona w Polsce po roku 1990. Profesora Balcerowicza należy umieścić na czele osób za to odpowiedzialnych – pisze ekonomista

Leszek Balcerowicz w wywiadzie dla „Rzeczpospolitej” („Skok na emerytalne oszczędności” 19.04. 2013) postuluje, by w debacie o sytuacji ubezpieczeń „demaskować główne przekłamania”. To trafny postulat.
Twierdzę, że reforma w systemie ubezpieczeń emerytalnych zainicjowana w 1997 roku, a wprowadzona w życie w 1999 roku to – obok programu NFI – najbardziej szkodliwa zmiana wprowadzona po roku 1990. Profesora Balcerowicza (także Jerzego Hausnera, Leszka Millera, Włodzimierza Cimoszewicza i Jerzego Buzka) należy umieścić na czele osób za to odpowiedzialnych.

Reforma łatwa i przyjemna

Po roku 1990 sytuacja finansów ubezpieczeniowych zaczęła się gwałtownie pogarszać. Na początku nie miały znaczenia czynniki demograficzne. Szok transformacji doprowadził do ogromnego zmniejszenia zatrudnienia. Z jednej strony zaowocowało to spadkiem globalnych przychodów ze składki, a z drugiej – gwałtownym wzrostem grupy emerytów i rencistów.
Rząd – dążąc do ograniczenia i tak ogromnego bezrobocia – sprzyjał łatwemu uzyskiwaniu statusu rencisty i wcześniejszemu przechodzeniu na emeryturę. W roku 1993 ilość emerytów i rencistów była o mniej więcej 1/3 wyższa niż w 1989.
Przyjmijmy jednak – choć nie jest to pewne – że taka była „historyczna konieczność”.\
Dodajmy też, że do pogorszenia sytuacji przyczyniły się rozbudowane w schyłkowej fazie komunizmu nieuzasadnione przywileje emerytalne. W każdym razie problem nabrzmiał, a stopniowo trzeba było się też zmierzyć z konsekwencjami procesu starzenia się ludności.
Były potencjalnie dwie drogi: zreformować system repartycyjny … lub – mniej lub bardziej radykalnie – zdemontować ubezpieczenia społeczne. W pierwszym wariancie należało usunąć przywileje, wzmocnić związek między sumą odprowadzanych składek a wysokością świadczeń i zaakceptować relatywnie niską stopę zastąpienia. W drugim wprowadzić system kapitałowy.
Początkowo rząd SLD/PSL przygotowywał zmiany w ramach pierwszej opcji, ale pod koniec kadencji dokonał radykalnego zwrotu. Dlaczego? Myślę, że przede wszystkim z powodów politycznych. Reforma „kapitałowa” mogła być przedstawiona jako „łatwa i przyjemna”, co przed wyborami miało wielką zaletę. W ciągu dosłownie kilku miesięcy przygotowano i uchwalono (również siłami opozycyjnej UW kierowanej przez Balcerowicza) fundamentalne zmiany. Poważnie ograniczono „zasadę repartycyjną”, a przede wszystkim wysokość emerytur ściśle powiązano (w obrębie obu filarów) z sumą zgromadzonych kapitałów. To przesądziło o ustanowieniu przywilejów dla ludzi o wysokich dochodach, bo gdy wysokość świadczenia jest wprost proporcjonalna do zgromadzonego kapitału, a zamożni żyją dłużej, to „wyjmują” z systemu więcej niż proporcjonalnie.
Człon kapitałowy został zorganizowany przy założeniu, że prywatne firmy przejmujące część składki będą między sobą konkurować w interesie ubezpieczonych. Założono zatem, że ubezpieczeni (wszyscy!) staną się graczami na rynku kapitałowym. Przyjęto również milcząco, że wysokość świadczeń (z drugiego filaru) będzie de facto kształtowana losowo. Faktycznie dwie osoby, które odprowadzą do II filaru tę samą sumę składek, mogą zgromadzić bardzo różną wielkość kapitału. Zależy to przede wszystkim od tego, czy przechodzą na emeryturę, gdy indeksy giełdowe stoją dobrze czy źle.
Przyjęto też (nie przedstawiając wiarygodnych szacunków), że budżet sfinansuje dziurę w ZUS, jaka powstanie wskutek transferów ogromnych sum do prywatnych Powszechnych Towarzystw Emerytalnych (PTE), które w długim okresie będą kumulowały kapitały, nie wypłacając świadczeń albo wypłacając ich bardzo niewiele. Przyjęto pozbawione realizmu założenie, że zostanie to sfinansowane z przychodów z prywatyzacji.

Obiecane złote góry

Twierdzę, że przyjęto opcję zmian społecznie nieakceptowalną, a w sensie ekonomicznym pozbawioną realizmu. Pierwotnie zakładano, że z grupy ubezpieczonych w „środkowym wieku” do II filaru przystąpi połowa. Pod wpływem rozpasanej reklamy obiecującej złote góry (czego rząd nie dementował) zapisali się… prawie wszyscy. To musiało dramatycznie powiększyć obciążenia dla budżetu.
Ponadto ustalono horrendalnie wysoki limit potrąceń ze składki na rzecz PTE, choć przecież koszty zarządzania aktywami nie mogą być wysokie. To było fatalne dla ubezpieczonych i bardzo miłe…dla zaangażowanych w ten biznes firm – w ogromnej większości zagranicznych. Za obydwie decyzje (także za decyzję o niskim limicie oskładkowania – 2,5- krotność średniego wynagrodzenia) szczególna odpowiedzialność – jako na polityku i ekonomiście – spoczywa na Leszku Balcerowiczu.
Już w momencie określenia programu (tym bardziej w momencie implementacji) były ważne powody, by tej reformy nie wprowadzać. Ten program nie bronił się w kategoriach ekonomicznych. Jednak – poza uwarunkowaniami politycznymi – 14 lat temu były pewne szczególne okoliczności, które pozwalają lepiej zrozumieć tamtą decyzję. Światło rzuca na nie choćby książka amerykańskiego politologa Mitchella A. Orensteina „Prywatyzacja emerytur”. Autor pokazuje, że reforma była „propagowana” przez Bank Światowy – mimo protestów takich jego ekonomistów jak Joseph Stiglitz, niechęci MOP i „rezerwy” MFW.
Faktycznie, w Polsce program reformy został przygotowany w pełnej zgodzie z zaleceniami Banku Światowego. Orenstein dowodzi, że istotne znaczenie miał sponsoring Banku.
Wydaje się jednak, że znaczenie podstawowe miał autorytet tej instytucji. Istotnie, znaczna większość posłów nie zdawała sobie sprawy, jaką w istocie podejmuje decyzję. Wiedzieli, że wspierają „rynkowe rozwiązania”, czyli takie, które cieszyły się prestiżem.
Tej intelektualnej atmosferze uległa znaczna większość ekspertów, a późniejsza reklama PTE padła na podatny grunt. W każdym razie w Sejmie tylko ówczesna Unia Pracy nie poparła tego programu. Jednak wszystko to nie zdejmuje odpowiedzialności z kluczowych decydentów.

Góra pieniędzy w zagranicznych firmach

Niestety, patrząc z perspektywy czasu, potwierdzają się wszystkie zastrzeżenia. Problem zasadniczy nie wynika z faktu, że reforma nie została „dokończona”. Sęk w tym, że została ona osadzona na fałszywych przesłankach.
Parę rzeczy dziś już wiemy na pewno. Wzrost zadłużenia jest nie tylko skutkiem tej reformy, ale walnie się ona do tego przyczyniła. Na pewno świadczenia będą bardzo niskie. Na pewno ich wysokość nie będzie proporcjonalna do wkładu w postaci składek. Na pewno reforma prowadzi do redystrybucji na rzecz zamożniejszych. Na pewno górę pieniędzy zarobiły zagraniczne firmy finansowe (a trochę entuzjaści reformy z administracji państwowej i eksperci, którzy zajęli miejsca np. w radach nadzorczych PTE).
Wszystkie te przykre rzeczy nie wynikają z przypadłości podmiotów tworzących nowy system. Nie dlatego rysuje się perspektywa niskich świadczeń z II filaru, że PTE działają niesprawnie. Owszem, nie uzyskały nadzwyczaj wysokiej stopy zwrotu, ale nie było podstaw, by to przewidywać. Więcej, akceptując wysoki limit potrącenia ze składki, należało przyjąć, że w wyniku inwestowania składki korzyści dla ubezpieczonych będą niewielkie.
Ważną (i przewidywalną) konsekwencją niskich świadczeń dla ubezpieczonych będzie też to, że wielu z nich nie zgromadzi kapitału wystarczającego nawet na minimalne świadczenie, choć jest ono właściwie głodowe – niewiele ponad 800 zł brutto. Budżet będzie musiał wiele dopłacać. Ale to też nie jest wina PTE. To są przecież podmioty nastawione nie na uszczęśliwianie pracowników, lecz na zyski dla właścicieli.

Uderzenie po emeryckiej kieszeni

Obrońcy obecnego systemu (osobliwie prof. Balcerowicz) twierdzą, że są rzecznikami interesów ubezpieczonych i bronią przed pazernym rządem „naszych pieniędzy”. Nie jestem fanem tego rządu. Tworzą go zresztą ludzie, którzy zawsze wspierali ideę likwidacji (lub radykalnego ograniczenia) systemu ubezpieczeń społecznych. Ale dzisiaj mają kłopot z budżetem i widzą, że likwidacja ubezpieczeń nie jest możliwa. Próbują więc znaleźć wyjście z pułapki, w którą (nie sami) nas wprowadzili.
De facto już zlikwidowali (z powodu sytuacji budżetu) znaczną część II filaru (redukcja składki). To jednak nie pogorszyło sytuacji ubezpieczonych. Rynek nie stwarza mocniejszych zabezpieczeń przyzwoitych emerytur niż państwo. Odwrotnie.
Mizeria na rynkach finansowych (po kryzysie lat 30. indeks giełdy nowojorskiej powrócił do przedkryzysowego poziomu po ponad 20 latach – tego nie można wykluczyć w przyszłości) musi nieuchronnie bić emerytów po kieszeni. Gwarancje państwowe łatwiej można podtrzymać, bo emerytury mogą być finansowane kosztem innych wydatków państwa, a w demokracji rząd nie może ignorować interesów emerytów. Powiedzmy zresztą jasno: liberałowie byli (są) entuzjastami systemu kapitałowego właśnie dlatego, że chcieli radykalnego obniżenia poziomu świadczeń. Ich łzy są krokodyle.
Inny charakter ma decyzja o wydłużeniu wieku emerytalnego, choć jej celem także jest ograniczenie dotacji budżetowych do ubezpieczeń. Jej brutalne przepchnięcie w parlamencie ma zmniejszyć wydatki publiczne, ale ogranicza ona realne prawa ubezpieczonych i niemal na pewno wywoła w przyszłości dramatyczne następstwa socjalne.
Jednocześnie rząd pozostawia nienaruszone różne przywileje: niski limit oskładkowania wynagrodzeń, oparty na budżetowej dotacji system emerytur mundurowych i rolniczych oraz niskoskładkowe ubezpieczenia dla samozatrudnionych (składka od podstawy 60 proc. przeciętnego wynagrodzenia niezależnie od rzeczywistego dochodu). To ostatnie uregulowanie (afirmowane przez liberalnych ekonomistów) nie tylko sprzyja dziś nierównowadze finansów ubezpieczeniowych, ale też generuje w przyszłości większy strumień wypłat budżetowych na minimalne emerytury – często trafią one do osób o faktycznie wysokich wcześniej dochodach. Podobne skutki dla budżetu będą w przyszłości miały „umowy śmieciowe”.
Ciekawe, że zatroskani o budżet liberalni ekonomiści, dziennikarze i politycy widzą (i słusznie) problem emerytur rolniczych i górniczych, a nie dostrzegają problemu ubezpieczeń samozatrudnionych czy niskiego limitu oskładkowania wysokich dochodów.

System dryfuje

Generalnie rzecz ujmując, reakcja rządu na niewydolność „zreformowanego” systemu ubezpieczeń emerytalnych nosi wszelkie cechy doraźności. Za zmianami nie stoi żadna kompleksowa koncepcja, a decyzje są podporządkowane doraźnym koniecznościom. W praktyce prowadzi to do dryfu systemu, który oddala się od zaprojektowanej niegdyś docelowej koncepcji, ale nie zmierza do spójnej reformy alternatywnej.
Ten charakter zmian widoczny jest w związku z pilną kwestią wypłat emerytur z II filaru. Propozycja PTE odzwierciedla ich interesy. Te podmioty próbują uniknąć wypłaty emerytur dożywotnich, ponieważ uświadamiają sobie, że ustalenie stałej wysokości świadczenia na okres mniej więcej 20 lat niesie ogromne ryzyko. Jego wycena musiałaby prowadzić do ustalenia świadczenia na relatywnie niskim poziomie, co generować będzie powszechny sprzeciw. Również proponowana emerytura programowana pomyślana jest tak, by ograniczyć ryzyko. Przewiduje się w tej koncepcji obligatoryjne określenie wysokości świadczenia tylko na rok, zastrzegając możliwość zmiany w zależności od wyników dalszego inwestowania środków.
Nie jest wiec wykluczone obniżenie świadczenia w kolejnych latach. Wydaje się to nawet prawdopodobne, ponieważ wypłaty będą związane ze sprzedażą aktywów, co oznacza wzrost ich podaży i potencjalny spadek cen.

Sanacja OFE

Z faktu, że reforma ubezpieczeń okazała się wadliwa, nie wynika niestety, że można ja łatwo porzucić. Powstały ważne fakty dokonane (PTE zgromadziły 270 mld zł). Nie wydaje się, by likwidacja była dobrym pomysłem.
Trafna jest sugestia, by decyzje o udziale w OFE (także wielkości tego udziału) podjęli ubezpieczeni, ale nie jest to prosta sprawa. Gdyby (czego można się spodziewać) nastąpiło masowe przechodzenie do ZUS, to gwałtowna wyprzedaż aktywów PTE zachwiałaby ich cenami. Z różnych powodów byłoby to niekorzystne dla gospodarki.
Zatem nieuchronne wydaje się to, by ZUS przejmował aktywa i nimi przejściowo (ale w długim okresie) zarządzał. Nie jest to pociągający scenariusz, ale nie widać lepszego (na pewno nie do zaakceptowania jest propozycja PTE) sposobu „sanacji” członu kapitałowego. Nie powinien on być jednak likwidowany. Na PTE powinien być nałożony ustawowy obowiązek wypłaty dożywotnich świadczeń, a jednocześnie ubezpieczeni powinni mieć prawo do przeniesienia swojego kapitału do ZUS, który wtedy wypłacałby świadczenie z obydwu filarów.
Trzeba zrezygnować z zapoczątkowanej 14 lat temu próby likwidacji ubezpieczeń społecznych, ale konieczna jest ich rzeczywista reforma. „Mundurówka” i rolnicy muszą być włączeni do powszechnego systemu. Limit oskładkowania trzeba radykalnie podnieść. Oskładkowaniem trzeba objąć w zasadzie wszystkie dochody zaliczone do podstawy opodatkowania PIT. Wysokość świadczeń względem zgromadzonych kapitałów musi być umiarkowanie degresywna. Oczywiście powinny funkcjonować zachęty dla dobrowolnych ubezpieczeń kapitałowych.
Niestety, barierą dla tych zmian są polityczne interesy rządzących partii. Dla PO problemem jest obciążenie składką dochodów samozatrudnionych i podniesienie limitu oskładkowania (co doraźnie obciąży najzamożniejszych). Dla PSL problemem jest likwidacja KRUS i objęcie rolników powszechnym ubezpieczeniem. Jednak bez tych zmian rzeczywista racjonalizacja systemu ubezpieczeń nie będzie możliwa.
Autor jest publicystą, ekonomistą i politykiem. Był twórcą i liderem Unii Pracy
Komentarz dnia
Żródło: Rzeczpospolita

Żadna część jak i całość utworów zawartych w dzienniku nie może być powielana i rozpowszechniana lub dalej rozpowszechniana w jakiejkolwiek formie i w jakikolwiek sposób (w tym także elektroniczny lub mechaniczny lub inny albo na wszelkich polach eksploatacji) włącznie z kopiowaniem, szeroko pojętę digitalizację, fotokopiowaniem lub kopiowaniem, w tym także zamieszczaniem w Internecie - bez pisemnej zgody Gremi Media SA. Jakiekolwiek użycie lub wykorzystanie utworów w całości lub w części bez zgody Gremi Media SA lub autorów z naruszeniem prawa jest zabronione pod groźbą kary i może być ścigane prawnie.

Rozpowszechnianie niniejszego artykułu możliwe jest tylko i wyłącznie zgodnie z postanowieniami "Regulaminu korzystania z artykułów prasowych" [Poprzednia wersja obowiązująca do 30.01.2017]. Formularz zamówienia można pobrać na stronie www.rp.pl/licencja.

POLECAMY

KOMENTARZE