Postępowanie administracyjne: kiedy organ może wzruszyć ostateczną decyzję

W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji (por. art. 16 kodeksu postępowania administracyjnego, dalej k.p.a.), ale od zasady tej przewidziano także wyjątki. Zgodnie z art. 154 k.p.a. ostateczna decyzja, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Za zgodą strony

Także ostateczną decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, można w każdym czasie uchylić lub zmienić, jeżeli nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne i gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, ale w takim przypadku wymagana jest dodatkowo zgoda strony (art. 155 k.p.a.). We wskazanych wyżej sytuacjach organ, który wydał dotychczasową decyzję, wydaje decyzję w sprawie jej uchylenia lub zmiany. Postępowanie w trybie art. 154 lub art. 155 k.p.a. jest samodzielne, odrębne od postępowania zakończonego decyzją ostateczną (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 8 września 2016 r., sygn. I SA/Sz 169/16, LEX nr 2135995).

W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że nabycie praw, o którym mowa w art. 154 i art. 155 k.p.a., należy rozumieć szeroko. Przyjmuje się, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, powinno być traktowane jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawa (wyrok WSA w Krakowie z 6 listopada 2015 r., sygn. II SA/Kr 1052/15, LEX nr 1939210). Podkreśla się także, że przepisy te umożliwiają uchylenie lub zmianę decyzji jedynie w sprawach rozpoznawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego. W omawianych trybach nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, czyli takie, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 17 sierpnia 2016 r., sygn. VII SA/Wa 2569/15, LEX nr 2113945). Jak wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2006 r. (sygn. II OSK 770/05, Legalis nr 84811), w trybie art. 154 lub art. 155 k.p.a. mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje ostateczne, konstytutywne, nie dotknięte wadami wymienionymi w art. 145 § 1 bądź art. 156 § 1 k.p.a., mające charakter uznaniowy, przy jednoczesnym spełnieniu warunków określonych w art. 154 § 1 lub art. 155 k.p.a.

Przykład:

Strona zwróciła się o zweryfikowanie ostatecznej decyzji w jej sprawie w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (z uwagi na wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który ją wydał, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania) oraz art. 154 k.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że wznowienie postępowania powinno mieć pierwszeństwo przed uchyleniem lub zmianą decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Zgodnie z wyrokiem WSA w Olsztynie z 24 czerwca 2008 r. (sygn. II SA/Ol 266/08, LEX nr 559153), żądanie strony dotyczące wzruszenia dotychczasowej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 154 k.p.a. powinno być rozpatrzone przez organ najpierw w trybie wznowienia postępowania, a – po ostatecznym zakończeniu postępowania wznowionego – w trybie art. 154 k.p.a.

Wymagane przesłanki

Podkreśla się, że art. 154 i art. 155 k.p.a. przewidują dwie odrębne drogi wzruszania ostatecznych decyzji, różniące się przesłankami zastosowania. Regulacje te - mimo, że mają zbliżony charakter - stanowią odrębne podstawy prawne prowadzenia postępowania administracyjnego (wyrok WSA w Krakowie z 22 października 2015 r., sygn. II SA/Kr 1050/15, LEX nr 1939208). Przedmiotem postępowań, o których mowa w tych przepisach, nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie już ostatecznie zakończonej sprawy. Tryby te służą weryfikacji ostatecznej decyzji tylko z tego punktu widzenia, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z 27 października 2015 r., sygn. IV SA/Gl 182/15, LEX nr 1927147).

Jak zwrócono uwagę w wyroku NSA z 23 października 2015 r. (sygn. II OSK 2911/14, LEX nr 1987183), słuszny interes strony należy rozumieć jako interes prawny, a nie jako interes faktyczny. Chodzi tu wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego ostateczną decyzją musi być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony państwa (wyrok WSA w Krakowie z 14 maja 2014 r., sygn. II SA/Kr 272/14, LEX nr 1467849).

Zgodę na wzruszenie decyzji, o której mowa w art. 155 k.p.a., powinny wyrazić wszystkie osoby (podmioty) mające przymiot strony w postępowaniu, w którym wydano decyzję podlegającą weryfikacji. Taka zgoda nie może być dorozumiana ani domniemana (wyrok NSA z 1 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 828/14, LEX nr 2108810). W trybie art. 155 k.p.a. możliwa jest tylko zmiana w zakresie przedmiotu decyzji, ale nie zmiana podmiotu decyzji (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2007 r., sygn. VII SA/Wa 367/07, LEX nr 344083).

Usunięcie stanu zagrożenia

Uzupełnieniem tych regulacji jest art. 161 k.p.a. Przewidziano w nim, że minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą ostateczną decyzję, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa. Takie uprawnienie w stosunku do decyzji wydanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej przysługują także wojewodzie.

W trybie art. 161 k.p.a. może być więc wzruszona tylko taka ostateczna decyzja, której nie można uchylić lub zmienić na podstawie innych przepisów (art. 154, art. 155 lub art. 163 k.p.a.), nie można stwierdzić jej nieważności bądź wznowić postępowania zakończonego tą ostateczną decyzją. W ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 161 k.p.a. organ nadzoru nie dokonuje ponownego ustalenia i oceny prawnej stanu faktycznego odnoszącego się do istoty sprawy zakończonej ostateczną decyzją, ale bada sprawę wyłącznie w aspekcie określonych tym przepisem przesłanek wzruszenia decyzji w związku z tzw. stanem nagłej konieczności administracyjnej (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 16 lutego 2015 r., sygn. II SA/Wa 1352/14, LEX nr 1734259).

Zastosowanie art. 161 k.p.a. w celu ochrony wskazanych w nim dóbr jest możliwe tylko w przypadku istniejącego w rzeczywistości stanu zagrożenia tych dóbr. Zagrożenie to musi być realne, obiektywnie udowodnione i powinno wynikać przede wszystkim z treści samej ostatecznej decyzji lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z wykonywania tej decyzji (por. np. wyrok NSA z 10 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 997/10, LEX nr 1083732). Zagrożenie musi dotyczyć dobra o tak wysokiej randze, że uzasadnione jest przyznanie mu przewagi nad indywidualnymi prawami adresata decyzji (por. np. wyrok NSA z 16 maja 2006 r., sygn. I OSK 889/05, LEX nr 236579). Regulacja ta nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Ocena, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 161 k.p.a. powinna nastąpić w formie decyzji.

Przykład:

Ostateczna decyzja, na mocy której strona nabyła prawo, nie może zostać uchylona na podstawie art. 155 k.p.a., gdyż strona nie wyraziła na to zgody. Decyzja ta grozi jednak poważnymi szkodami dla gospodarki narodowej, w związku z czym ma zostać uchylona zgodnie z art. 161 k.p.a. Z trybu określonego w tym przepisie może skorzystać minister (zgodnie z definicją zawartą w art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a.), a w odniesieniu do decyzji wydanej przez organ jednostki samorządu terytorialnego (zgodnie z definicją zawartą w art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.) w sprawie należącej do zadań z zakresu administracji rządowej także wojewoda. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie: poważne szkody w gospodarce narodowej jest kategorią prawną i podlega w pełnym zakresie kontroli sądu administracyjnego (wyrok NSA w Warszawie z 26 marca 1987 r., sygn. II SA 1553/86, OSP 1988/9/199). W wyroku WSA w Warszawie z 24 sierpnia 2004 r. (sygn. I SA 3206/02, LEX nr 173995) stwierdzono, że pod pojęciem: poważne szkody (art. 161 k.p.a.) należy rozumieć straty materialne, których nie należy lekceważyć. W wyroku WSA w Warszawie z 25 listopada 2010 r. (sygn. IV SA/Wa 1796/10, LEX nr 758899) zwrócono uwagę, że zarzut, iż Skarb Państwa nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją, może być badany tylko w postępowaniu o wznowienie postępowania, a nie w trybie art. 161 k.p.a.

Przyznanie odszkodowania

Stronie, która poniosła szkodę na skutek uchylenia lub zmiany decyzji w następstwie nagłej konieczności administracyjnej, przysługuje roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę od organu, który uchylił lub zmienił tę decyzję. Organ ten, w drodze decyzji, orzeka również o odszkodowaniu. Roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja uchylająca lub zmieniająca wcześniejszą decyzję stała się ostateczna (art. 161 § 3-4 k.p.a.).

W wyroku WSA w Warszawie z 23 lutego 2010 r. (sygn. I SA/Wa 1563/09, LEX nr 591648) zwrócono uwagę, że podstawą do podjęcia postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest istnienie ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 161 § 1 lub 2 k.p.a. Zgodnie z tym wyrokiem w postępowaniu zmierzającym do wzruszenia decyzji nie można rozstrzygać sprawy odszkodowania, gdyż nie jest jeszcze przesądzona kwestia wzruszenia decyzji ostatecznej, a co za tym idzie także kwestia wystąpienia szkody.

Szczególne regulacje

W art. 163 k.p.a. zastrzeżono, że decyzja, na mocy której strona nabyła prawo, może być uchylona lub zmieniona także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w k.p.a., jeżeli przewidują to przepisy szczególne. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że art. 163 k.p.a. nie może być powoływany jako jedyna i samodzielna podstawa prawna wzruszania decyzji, gdyż nie określa przesłanek jej zmiany lub uchylenia, a jest tylko normą odsyłającą do przepisów prawa materialnego (por. np. wyrok WSA w Kielcach z 9 czerwca 2014 r. (sygn. II SA/Ke 415/14, LEX nr 1479328). Przykłady szczególnych rozwiązań w zakresie wzruszania decyzji przedstawiamy w ramce.

podstawa prawna: art. 5 § 2 pkt 5 i 6, art. 16, art. 154-154, art. 161, art. 163 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. DzU z 2016 r. poz. 23 ze zm.)

Podstawy wzruszenia decyzji

Szczególne rozwiązania w zakresie wzruszania decyzji zawarto np.:

- w art. 32 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. DzU z 2016 r. poz. 1518 ze zm.), zgodnie z którym wójt (burmistrz, prezydent miasta) właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby otrzymującej świadczenie rodzinne oraz marszałek województwa mogą, bez zgody strony, zmienić lub uchylić ostateczną decyzję, na mocy której nabyła ona prawo do świadczeń rodzinnych, m.in. jeżeli zmieniła się sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do tych świadczeń,