Polityka rodzinna: Żłobki to nie wszystko

Z początkiem roku w życie weszły nowe przepisy o opiece nad dziećmi w wieku do lat trzech. Jednym z ich głównych celów jest zachęcenie młodych ludzi do powiększenia rodziny. Wiele nowych rozwiązań należy ocenić pozytywnie, ale w dużej mierze ustawa kontynuuje etatystyczne podejście do opieki nad małymi dziećmi, na czym tracą zarówno dzieci, jak i rodzice, a także osoby zajmujące się zawodowo opieką nad dziećmi oraz samo państwo.

Nieefektywność stosowanego od lat w Polsce modelu polityki rodzinnej jest oczywista, ale znalezienie rozwiązań, które rzeczywiście będą zgodne z oczekiwaniami rodziców, a jednocześnie będą sprzyjać wzrostowi dzietności, stanowi poważne wyzwanie. Dyskusja nad prorodzinnymi zmianami w polityce państwa po wprowadzeniu świadczenia 500+ powinna się teraz skoncentrować wokół modelu opieki nad najmniejszymi dziećmi.

Pytanie o wolny wybór

Polityka rodzinna w zakresie opieki nad małymi dziećmi może przybrać kształt etatystyczny, subsydiarny, czyli pomocniczy, lub pośredni. W pierwszym z nich państwo wspiera środkami publicznymi tylko jeden preferowany przez siebie model opieki nad dzieckiem. Najczęściej – tak jak w Polsce – są to żłobki. Za to inne formy opieki nad dzieckiem są ściśle reglamentowane.

Model subsydiarny jest tego przeciwieństwem. Opiera się na poszanowaniu autonomii rodziny i – zgodnie z zasadą pomocniczości – pozostawieniu jej decyzji, co do formy opieki nad małym dzieckiem. Prawodawstwo pozostawia wówczas istotny margines swobody w zakresie tworzenia form opieki i przewiduje szeroki zestaw możliwości jej sprawowania. Model pośredni cechuje występowanie – w różnym wymiarze i różnych konfiguracjach – cech charakterystycznych zarówno dla modelu etatystycznego, jak i pomocniczego. Wsparcie rodziców w opiece nad najmłodszymi dziećmi jest w większości państw ważnym elementem polityki rodzinnej, choć przyjmowane rozwiązania różnią się skutecznością.

Z pewnością skuteczny nie jest polski system, który wciąż jest skrajnym przykładem modelu etatystycznego, opierającego się na wiodącej roli państwa w podejmowaniu decyzji dotyczących opieki nad dziećmi. System ten koncentruje większość działań na rozbudowywaniu państwowej i samorządowej sieci żłobków i utrudnia tworzenie zróżnicowanych form opieki zorganizowanej. Równocześnie ogólny współczynnik dzietności w Polsce jest nadal bardzo niski (w 2016 r. wyniósł 1,39). Kontrastuje to z innymi krajami naszego regionu, m.in. z Czechami czy Węgrami, których polityka rodzinna niewątpliwie spełnia kryteria modelu subsydiarnego.

W 2016 r. współczynniki dzietności w tych państwach, chociaż nie zapewniały zastępowalności pokoleń, były wyższe niż w Polsce i wynosiły odpowiednio 1,63 i 1,53. Co ważne, współczynnik dzietności na Węgrzech systematycznie rośnie od 2011 r. (z poziomu 1,23). W Czechach widoczny wzrost odnotowuje się od 2003 r. (wówczas 1,17). Chociaż czynniki wpływające na decyzje prokreacyjne są złożone, nie ma żadnych wątpliwości, że podejście państwa do procesu wychowania dzieci ma na nie duży wpływ.

„Bierność zawodowa"

Głównym zarzutem wobec polskiego systemu opieki nad małymi dziećmi jest ukierunkowanie na realizację unijnych tzw. celów barcelońskich, czyli założeń uchwalonych w 2002 r. w Barcelonie przez Radę Europejską. Na ich podstawie w przyjętej w 2016 r. przez radę ministrów strategii na rzecz odpowiedzialnego rozwoju (SOR) założono m.in. zapewnienie do 2030 r. miejsc opieki instytucjonalnej dla minimum 33 proc. dzieci do trzeciego roku życia.

Z niewiadomych powodów opiekę formalną, o której mowa w celach barcelońskich, w SOR ograniczono do opieki instytucjonalnej. Zatem w Polsce dąży się do tego, by dzieci znajdowały się pod pieczą instytucji (żłobki, kluby dziecięce, opiekunowie dzienni), podczas gdy Unia Europejska zachęca do oddawania dzieci także pod opiekę niań. Pojęcie opieki formalnej jest bowiem szersze od pojęcia opieki instytucjonalnej.

Tymczasem Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zapowiedziało utworzenie jeszcze ok. 110 tys. miejsc opieki instytucjonalnej w celu realizacji założeń SOR. W praktyce oznacza to kolejne inwestycje w żłobki. Widać to doskonale na przykładzie funkcjonującego od 2011 r. rządowego programu Maluch+, którego głównym beneficjentem są właśnie żłobki, a na który w 2018 r. przeznaczono 450 mln zł, czyli blisko trzy razy więcej niż rok wcześniej.

Promocja i wsparcie opieki żłobkowej mają rzekomo pomóc rodzicom pogodzić życie rodzinne z życiem zawodowym. Polskie dzieci zapisane do żłobków spędzają w takich instytucjach średnio 39,1 godzin tygodniowo, co sytuuje nas w absolutnej europejskiej czołówce. Faworyzowanie przez państwo instytucjonalnych form opieki jest także głęboką ingerencją w autonomię rodziny. Wielu rodziców zmuszonych jest do wyboru żłobka bądź klubu dziecięcego ze względu na sytuację ekonomiczną. Inne formy opieki nie mogą liczyć na żadne wsparcie, a opieka sprawowana przez samych rodziców jest nadal traktowana jako „bierność zawodowa".

Tymczasem badania przeprowadzone przez IPSOS w lutym 2017 r. na zlecenie Instytutu Ordo Iuris wykazały, że ponad 60 proc. Polaków jest zdania, że rodzice powinni mieć wybór, na jaką formę opieki nad dzieckiem zostaną przeznaczone środki publiczne, co nie wyklucza przeznaczenia ich na żłobki. Jedynie niecałe 14 proc. ankietowanych uważa, że władze publiczne powinny finansować tylko żłobki.

Problem w tym, że żłobki, które stanowią ok. 90 proc. wszystkich miejsc opieki nad dziećmi do lat trzech, wcale nie spełniają swojego zadania – efektywnego „odciążenia" rodziców, którzy dzięki nim wróciliby do pracy zarobkowej (jak najszybciej po narodzinach dziecka). Jak pokazują dane zebrane na potrzeby raportu Ordo Iuris ze 149 placówek z całej Polski, średnia roczna obecność dzieci w żłobkach w całym kraju wynosi zaledwie 66,37 proc., w Warszawie zaś 59,48 proc.

Na tak niską frekwencję wpływają oczywiście choroby dzieci, podczas których wielu rodziców wykorzystuje przysługujące im dni wolne, by sprawować opiekę nad dzieckiem bezpośrednio. Należy też mieć na uwadze, że większość żłobków nie funkcjonuje w okresie wakacyjnym, a w soboty, niedziele i święta pozostają zamknięte. W praktyce więc pracujący rodzice i tak korzystają również z innych form opieki, np. rodziny, sąsiadów, niani – i pokrywają ich koszty.

Opieka alternatywna

Wszystkie te problemy nie występują w ogóle (lub w bardzo ograniczonym stopniu) w przypadku alternatywnych form opieki – sprawowanej osobiście przez rodziców czy przez nianię. I chociaż nie brakuje rodziców nimi zainteresowanych, państwo nie wspiera tych działań z takim zaangażowaniem jak opieki żłobkowej. Badania Millward Brown SMG/KRC z 2011 r. wskazywały, że w Polsce aż 85 proc. matek dzieci w wieku 4–36 miesięcy najchętniej powierzyłoby stałą opiekę nad dzieckiem opiekunce spośród najbliższej rodziny. Jednocześnie koszt zatrudnienia niani nie odbiega znacząco od kosztu utrzymania jednego dziecka w żłobku.

Mimo to w uzasadnienu projektu nowelizacji ustawy żłobkowej, która już obowiązuje, postawiono niczym nieuzasadnioną tezę, że niania nie jest pożądaną formą opieki. Również instytucja dziennego opiekuna czy kluby dziecięce, które umożliwiają rodzicom większą partycypację w opiece nad dzieckiem, mają w tej chwili marginalny udział w opiece nad małymi dziećmi – przede wszystkim dlatego, że od lat głównym beneficjentem rządowego programu Maluch+ były i są właśnie instytucje żłobkowe, a ogólnopolskie instrumenty wspierające swobodę rodziców w wyborze formy sprawowanej opieki po prostu nie istnieją.

Zaskakuje to tym bardziej, że ze względu na ogromne koszty opieki żłobkowej, przekraczające w wielu miastach 1500 zł za dziecko, ta forma także w perspektywie stricte ekonomicznej pozostaje mało konkurencyjna.

Samorządy próbują

Są jednak miejsca w Polsce, gdzie głos rodziców został wysłuchany przez władze lokalne. Rozwiązania wprowadzone w Nysie, Tarnobrzegu czy Szczecinie opierają się na długo postulowanej przez Instytut Ordo Iuris koncepcji bonu wychowawczego, który ma dać rodzicom realną możliwość wyboru formy opieki dla ich małego dziecka.

Szczególnie trafnym rozwiązaniem jest bon wychowawczy funkcjonujący w Nysie. Jest to comiesięczne świadczenie pieniężne w wysokości 500 zł na drugie i każde kolejne dziecko w określonym wieku. Celem bonu jest zmniejszenie dysproporcji między sytuacją osób wykonujących pracę zarobkową a sytuacją tych, którzy zrezygnowali z pracy zarobkowej, aby poświęcić się nieodpłatnej pracy związanej z wychowywaniem swoich dzieci.

O tym, że formuła bonu się sprawdza i tworzy dobry kontekst dla decyzji prokreacyjnych, mogą świadczyć statystyki dostępne w Bazie Danych Lokalnych. Zgodnie z nimi współczynnik urodzeń żywych na 1 tys. mieszkańców w gminie Nysa wyniósł w 2016 r. 8,22, co oznacza ponad 20-proc. wzrost w stosunku do 2015 r.

Analiza systemów opieki nad dziećmi do trzeciego roku życia w Europie i USA wskazuje na korelację pomiędzy wzrostem współczynnika dzietności a wprowadzeniem do polityki rodzinnej rozwiązań, które w swej istocie polegają na zapewnieniu rodzicom wyboru formy opieki nad dzieckiem, w tym podjęciu decyzji o sprawowaniu tej opieki samodzielnie.

Europa się budzi

Dla przykładu w Czechach widoczny wzrost dzietności, zapoczątkowany w 2003 r., zbiega się z wprowadzeniem trzyletnich płatnych urlopów rodzicielskich, których formuła jest bardzo podobna do nyskiego bonu opiekuńczego. Zarazem niemal zupełnie zrezygnowano z inwestycji w państwową opiekę instytucjonalną – w Czechach jest najmniej żłobków w Europie (w 2012 r. zaledwie 44 publiczne placówki!).

Także na Węgrzech wzrost ogólnego współczynnika dzietności rozpoczął się w 2011 r. wraz z wielkimi reformami polityki rodzinnej, w tym wejściem w życie ustawy konstytucyjnej o ochronie rodziny, która gwarantuje, że główne instrumenty wsparcia dla rodzin nie zostaną zmienione, jeśli modyfikacji nie poprze dwie trzecie członków parlamentu. Na Węgrzech stworzono system urlopów rodzicielskich, który jest jednym z najbardziej elastycznych w Europie i wspiera się m.in. opiekę sprawowaną przez dziadków.