Podstawą Unii Europejskiej jest solidarność i odpowiedzialność

Anna Słojewska z Brukseli

25 marca Unia Europejska obchodzi swoje urodziny, 60. rocznicę podpisania traktatów rzymskich. Z tej okazji przywódcy 27 państw przygotowali deklarację jedności. Nie ma wśród nich Wielkiej Brytanii, szykującej się do wyjścia ze Wspólnoty.

Przy okazji świętowania zrezygnowano na razie z podkreślania strategii wielu prędkości rozwoju Unii. Ale to właśnie one będą wyznaczały w najbliższych miesiącach kierunek debat na temat przyszłości Wspólnoty. Zachowanie jedności wymaga bowiem pełnego wsparcia dla idei solidarności między państwami członkowskimi. A tego powoli zaczyna brakować.

Solidarność od początku była podstawą działania Unii Europejskiej. Tym dziwniejszy może się więc wydawać fakt, że nigdy nie wspomniano o niej w aktach założycielskich UE. Słowo to pojawiło się dopiero w traktacie lizbońskim, obowiązującym od 1 grudnia 2009 roku, a więc aż 53 lata od powołania Wspólnot Europejskich. Paradoksalnie, choć raczej bez związku z traktatem, mniej więcej od tego momentu nasilają się tendencje protekcjonistyczne w UE i apele o powrót kompetencji do państw narodowych czy wręcz o opuszczenie Wspólnoty. Państwa europejskie są jednak powiązane taką siecią zależności, że solidarność jako podstawa funkcjonowania wspólnoty nie może zniknąć. Ale na pewno coraz częściej będzie stawiane pytanie o jej zakres i cenę.

Unia Europejska była początkowo przedsięwzięciem wyłącznie ekonomicznym, choć powołanym w celu czysto politycznym. Pokój w Europie po dwóch wyniszczających wojnach światowych miało zapewnić ścisłe związanie gospodarcze niegdysiejszych adwersarzy: Niemiec i Francji, do których dołączyły Włochy, Holandia, Belgia i Luksemburg.

Budowa rolnej potęgi

Najpierw wspólny rynek miał dotyczyć przemysłu i rolnictwa, tak żeby każdemu uczestnikowi opłacała się ta inicjatywa. I właśnie rolnictwo to pierwsza dziedzina, w której tak mocno wybrzmiała zasada solidarności. Zgodzono się, że pewna część społeczeństwa – rolnicy – ma się gorzej niż inni i potrzebuje wsparcia. Podniesienie ich dochodów od początku było jednym z celów Wspólnej Polityki Rolnej – zapisano to wprost w traktatach rzymskich. Inne obejmowały stabilizację cen na rynkach, promowanie europejskiej produkcji, pomoc w razie kryzysu. Częścią WPR stały się także preferencje dla produktów pochodzących z UE, co nie od początku było dla wszystkich oczywiste. Niemcy na przykład miały umowy z państwami trzecimi umożliwiające dostęp ich żywności do niemieckiego rynku, w zamian za niemieckie produkty przemysłowe. Takie rozwiązania musiały zniknąć ze wspólnego rynku.

Państwa też po raz pierwszy zgodziły się, że wpłacają pieniądze do wspólnego budżetu, którego największa część (co zmieni się dopiero po wielu dekadach) będzie właśnie finansowała rolnictwo, nie dla każdego przecież kluczowe. I zaakceptowały fakt, że nie każdy dostanie z niego tyle, ile do niego wpłaci, bo nie każdy ma taką armię rolników jak Francja. Ale wtedy wszyscy uznali, że ma to sens, bo stanowi fragment większej całości. Zgoda na Wspólną Politykę Rolną, z której miała najbardziej skorzystać Francja, otwierała granice dla produktów przemysłowych, co było ważne dla Niemiec.

O WPR napisano wiele złego, rysując jej karykaturalny obraz: administracyjnego sterowania ważną branżą gospodarki. Góry masła i rzeki mleka gromadzone w ramach interwencyjnych zakupów, których celem było stabilizowanie cen, demonstracje wielkich traktorów przybyłych z różnych miejsc Europy do Brukseli, to wszystko stanowiło barwną ilustrację tezy o kosztownej polityce prowadzonej zza biurka w Brukseli. Faktem jest jednak, że WPR stworzyła potęgę europejskiego rolnictwa. Od lat 70. Europa jest eksporterem netto żywności. A prowadzone od kilku lat reformy wprowadzają do WPR coraz więcej elementów rynkowych. Choć i to jest krytykowane jako sprzyjanie wielkim spożywczym koncernom. Ważne jest, że rolnictwo było pierwszym doświadczalnym polem dla europejskiej solidarności. Na tyle interesującym i niosącym istotne korzyści, że stopniowo solidarność staje się podstawą dla innych europejskich polityk. Bo jest po prostu opłacalna.

Unijna polisa

Philippe Van Parijs, belgijski filozof i ekonomista, zdefiniował solidarność w ujęciu europejskim jako coś pomiędzy działalnością charytatywną a polisą ubezpieczeniową. W tej pierwszej teoretycznie nie przyświeca nam żaden osobisty interes ekonomiczny. Dajemy pieniądze biedniejszym czy potrzebującym z dobrego serca, a może czasem z chęci poprawienia swojego wizerunku. Ale bezpośrednich korzyści finansowych z tego nie mamy. Z kolei kupując polisę ubezpieczeniową, bardzo dokładnie kalkulujemy, jakie jest ryzyko, że poniesiemy daną szkodę i ile warto zapłacić za zabezpieczenie się przed danym zdarzeniem. Nie jest naszym celem wspomaganie innych, którzy wykupili polisy w tej samej ubezpieczalni. Solidarność w UE nie jest ani jednym, ani drugim, ale – zdaniem Van Parijsa – sytuuje się pomiędzy tymi aktami. Najbliżej jej do systemów ubezpieczeń zbiorowych, np. od bezrobocia, gdzie nie ma związku między nakładem a wypłatą. Płacimy do wspólnej kasy, zakładając, że może nigdy z niej nie dostaniemy pieniędzy. Ale wiemy, że ten, który straci pracę i dostanie pieniądze, sfinansowałby zasiłek dla nas, gdybyśmy znaleźli się w podobnej sytuacji.

Oczywiście w UE chodzi nie tylko o to. Liczą się interesy. Wspomniane Niemcy płaciły na WPR, żeby Francja zgodziła się na liberalizację rynku artykułów przemysłowych. W polityce regionalnej, która pochłania teraz nawet więcej pieniędzy niż rolnictwo, też są korzyści po drugiej stronie. Korzysta Polska jako największy jej beneficjent, ale też Europa Zachodnia, która nam ten skos cywilizacyjny finansuje. To jej firmy sprzedają nam bardziej zaawansowane produkty, organizują szkolenia, wciągają polskie przedsiębiorstwa w łańcuchy dostaw. Podobnie jak wielostronnie korzystna miała być strefa euro, najbardziej ambitny projekt wewnątrz UE. Kraje mniej stabilne gospodarczo, jak południe Europy, dzięki zakotwiczeniu się w strefie wspólnej waluty, zyskały dostęp do niskich stóp procentowych i zaufanie inwestorów. Ale i kraje bardziej stabilne na północy, jak Niemcy, miały na tym skorzystać. Wszyscy pozbywali się bowiem kosztów transakcyjnych, a Niemcy mogły kierować swój eksport na południe Europy.

Solidarna odpowiedzialność

Jednak żeby taka solidarność była korzystna, musi towarzyszyć jej odpowiedzialność. Gdy jej brakuje, projekt pęka w szwach. Najlepiej było to widać na przykładzie kryzysu w strefie euro, gdy okazało się, że Grecja przez lata kłamała. Nie tylko zafałszowała dane, żeby wejść do strefy euro, ale potem systematycznie oszukiwała, żeby ukryć fatalny stan finansów publicznych i przez lata żyć na tani kredyt. To postawiło pytanie o sens istnienia wspólnej waluty. Ale jednak nie doprowadziło do jej rozpadu, bo wszyscy uznali, że byłoby to bardziej kosztowne. W ratowaniu Grecji nie chodziło przecież o samych Greków, ale też o niemieckie czy francuskie banki, który miały w swoich portfelach greckie obligacje. Nikomu więc nie opłacało się złamanie zasady solidarności, choć pojawiły się bardzo wyraźne pęknięcia. Odpowiedzią na to jest próba poprawy zarządzania wspólną walutą.

O solidarności i odpowiedzialności trzeba też powiedzieć w innym ważnym europejskim projekcie – strefie Schengen. Kraje zdecydowały się znieść kontrole na granicach wewnętrznych, bo mają do siebie zaufanie. Niemcy wierzą, że Polacy będą dobrze strzegli granic z Rosją, Ukrainą czy Białorusią. A cała Europa ufała, przynajmniej teoretycznie, że zabezpieczone też będą granice Grecji.

To ostatnie jednak okazało się kompletną iluzją w 2015 roku, gdy ruszyła fala imigrantów z wybrzeży Turcji i setki tysięcy szukających lepszej przyszłości powędrowały przez Bałkany do Niemiec. Wtedy też kolejne kraje zaczęły przywracać kontrole na granicach wewnętrznych, niezgodnie z kodeksem Schengen. I tu też, jak w wypadku kryzysu euro, przez wiele miesięcy debatowano nad rozpadem strefy. Ostatecznie jednak zbiorowym wysiłkiem i z pomocą Turcji przywrócono jako taką pewność na granicach zewnętrznych UE, co pozwoliło na zachowanie otwartych granic wewnątrz Schengen. Bo, podobnie jak w wypadku euro, uznano, że rozpad byłby zbyt kosztowny, a sama idea jest słuszna. Wymaga tylko działań naprawczych.

Warto przy tej okazji wspomnieć, że nie był to pierwszy kryzys migracyjny. Do takiego doszło w 2011 roku, gdy po arabskiej wiośnie na włoską wyspę Lampedusa przypłynęły tysiące Tunezyjczyków. Rząd włoski złamał zasady Schengen, wydał im tymczasowe prawo pobytu i podróżowania oraz wyekspediował do Francji. Złamał więc zasadę odpowiedzialności, ale dlatego, że uznał, że wobec niego nie dopełniono zasady solidarności: nikt nie chciał pomóc Włochom w tym kryzysie.

Lepiej razem niż osobno

Rolnictwo, polityka regionalna, euro, Schengen, to konkretne przykłady unijnych polityk opartych na zasadzie solidarności, która służy interesom wszystkich. Ale jest ich więcej, jak choćby polityka klimatyczna. Działania indywidualne nie mają tu żadnego sensu, państwa umawiają się więc, że razem będą dążyć do zmniejszenia emisji CO2. I w sposób solidarny dzielą się obciążeniami. Kraje mniej rozwinięte, bardziej oparte na węglu, jak Polska, mają cele mniej ambitne; te wyposażone w lepsze technologie – bardziej. Dodatkowo tworzy się fundusze pomocowe dla tych, którzy muszą ponieść większe koszty dostosowania się do „zielonych" wymogów. Oczywiście można się spierać odnośnie do szczegółów, ale filozofia jest właśnie taka: wszyscy płacimy, jedni mniej, drudzy więcej, bo razem osiągniemy więcej niż osobno.

Najnowszym przykładem solidarnej polityki jest unia energetyczna. To bardzo świeży pomysł, który pojawił się dopiero w traktacie lizbońskim. I to też nie od pierwszego jego projektu, ale dopiero na ostatniej prostej tworzenia dokumentu. Miała to być odpowiedź na kryzysy rosyjsko-ukraińskie, gdy Moskwa chciała ukarać Kijów wstrzymaniem dostaw gazu, na czym traciła też cała Unia. Jako najmłodsza ze wszystkich wspomnianych „solidarności" ta energetyczna jest jeszcze w legislacyjnych powijakach, choć pewne osiągnięcia już są. Kraje UE są mniej zależne od Rosji, powstają kolejne łączniki energetyczne między nimi, jest też zgoda na wymienianie się informacjami o umowach z dostawcami zewnętrznymi. Do prawdziwej unii energetycznej droga jest jeszcze bardzo daleka. Ale idea jest podobna jak w innych „solidarnościach": jedni zapłacą mniej, inni więcej, bezpośrednie korzyści też nie będą równo rozłożone. W sumie jednak ma to się wszystkim opłacać: kraje Europy Wschodniej i Południowej będą bezpieczniejsze, a wszyscy będą lepiej połączeni, z dostępem do dostawców w innych krajach. W razie kryzysu pomoc będzie znacznie łatwiejsza.

Jeśli cała europejska konstrukcja jest oparta na idei solidarności, zaskakujące jest, że do 2009 roku nie wspomniano o niej w traktatach. Zaniedbanie nadrobiono w traktacie lizbońskim, w którym słowo „solidarność" pojawia się kilka razy. Przede wszystkim wymieniono solidarność jako jedną z wartości, na których opiera się Unia. Ale pojawiły się też nowe dziedziny. Solidarnością mają kierować się państwa członkowskie w polityce zagranicznej i w polityce energetycznej, a także w polityce azylowej i imigracyjnej, co było podstawą dla tak kontestowanej przez Polskę decyzji Komisji Europejskiej o obowiązkowych kwotach uchodźców. Wreszcie wpisano zupełnie nową „klauzulę solidarności", która przewiduje, że państwa będą sobie niosły pomoc w razie ataku terrorystycznego lub katastrofy naturalnej.

Początkowo proponowano, że taką pomoc państwa miałyby sobie okazywać również w razie ataku zbrojnego. Ale opór Wielkiej Brytanii i państw neutralnych spowodował wykreślenie tego zapisu z klauzuli solidarności. Kwestia niesienia pomocy w razie agresji zbrojnej została jednak uwzględniona w innym artykule traktatu, tym o wspólnej obronie. I to do niego właśnie odwołała się Francja w listopadzie 2015 roku, po zamachach terrorystycznych w Paryżu. Po raz pierwszy w historii użyto wtedy zapisu potocznie nazywanego „małym NATO".

Szkodliwe rabaty

Integracja europejska jest więc serią inicjatyw opartych na solidarności i odpowiedzialności, które mają łączyć państwa członkowskie coraz silniejszą siecią zależności. Jednocześnie jednak im więcej tej solidarności, tym więcej prób jej kontestowania.

Pierwszym najważniejszym wyłomem był rabat brytyjski. Gdy Wielka Brytania przystępowała do UE, zażądała dla siebie ulgi we wpłatach do wspólnego budżetu, bo jej zdaniem niewystarczająco korzystała ze Wspólnej Polityki Rolnej. Rabat dostała na szczycie w Fontainebleau w 1984 roku. I choć z czasem przestał on mieć uzasadnienie, bo Wielka Brytania się bogaciła i już nie można było powiedzieć, że pełne wpłaty do unijnego budżetu byłyby dla niej nieproporcjonalnym obciążeniem, to żaden kolejny brytyjski rząd nie chciał oczywiście z niego zrezygnować. Co więcej, zasadę ulg uświęcono w 2007 roku, gdy cztery kolejne kraje – Niemcy, Holandia, Austria i Szwecja – też dostały rabaty. Znacznie mniejsze niż brytyjski, ale jednak stanowiące wyłom w dotychczasowej zasadzie, że nie liczymy indywidualnych sald netto w unijnym budżecie.

Systematycznie, podczas każdej debaty budżetowej podważana jest solidarność z biedniejszymi krajami i regionami UE, która jest podstawą polityki spójności. W latach 2014–2020 Polska dostanie z niej 80 mld euro. Gdy rząd PO–PSL negocjował obecny budżet, walczył nie tylko o to, żeby pieniądze dla Polski były jak największe. Ale też o to, żeby były tam fundusze dla biedniejszych regionów krajów bogatych. Może się wydawać, że to bez sensu, bo zmniejsza się kawałek tortu dla Polski. Negocjatorzy wiedzieli jednak, że im bardziej polityka spójności będzie też polityką dla „bogatych", tym bardziej będą oni przekonani, że należy ją utrzymać. Ten mechanizm zbiorowego ubezpieczenia musi istnieć w każdej dużej unijnej polityce.

Całość też jest ważna

Ale liczy się też całość, czego Polska nie jest w stanie zrozumieć. Rząd PiS nie chce okazać solidarności z Zachodem w sprawie przyjmowania uchodźców. Gdy w reakcji słyszymy, że trzeba się zastanowić, czy nie zlikwidować strefy Schengen albo nie zmniejszyć znacząco strumieni pieniędzy płynących w ramach polityki spójności, próbujemy argumentować – racjonalnie – że przecież nie ma związku między jednym a drugim.