Zagospodarowanie przestrzenne i warunki zabudowy: nie wolno lekceważyć opinii i uzgodnień

Ustalanie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania konkretnych terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy przede wszystkim do zadań gminy. Zasadniczą rolę w przygotowaniu projektu uchwały takiego planu odgrywa organ wykonawczy gminy - wójt, burmistrz, prezydent miasta. Organy innych jednostek samorządu terytorialnego oraz administracji rządowej, mimo że nie współtworzą polityki przestrzennej razem z organami gminy, mogą na różne sposoby wpływać zarówno na zakres, jak i na przeznaczenie poszczególnych planów miejscowych. Dzieje się tak za sprawą nałożenia przez ustawodawcę na organ wykonawczy gminy obowiązku współdziałania z tymi organami w dwóch formach: opinii albo uzgodnienia.

Luźna forma współdziałania

Opinia stanowi najluźniejszą formę współdziałania organów administracji publicznej, która polega na wyrażeniu przez organ opiniujący własnego stanowiska, niemającego charakteru wiążącego dla organu prowadzącego sprawę główną. Stąd też, uzyskanie opinii od właściwych podmiotów obliguje wójta, burmistrza, prezydenta miasta do jej analizy, ale nie oznacza powstania po ich stronie obowiązku wprowadzenia zaproponowanych zmian do projektu planu miejscowego (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 5 października 2015 roku, sygn. akt: II SA/Op 268/15).

Negatywne stanowisko organu opiniującego nie stoi na przeszkodzie uchwaleniu aktu planistycznego w kształcie przygotowanym przez organy gminy, które go sporządziły. Do zaopiniowania projektu planu miejscowego ustawodawca aktualnie wyznaczył:

- gminną lub inną właściwą komisję urbanistyczno-architektoniczną,

- wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym,

- regionalnego dyrektora ochrony środowiska,

- właściwe organy administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych,

- właściwy organ Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, zmian w istniejących zakładach o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii i nowych inwestycji oraz rozmieszczenia obszarów przestrzeni publicznej i terenów zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, w przypadku gdy te inwestycje, obszary lub tereny zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii,

- właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego,

- starostę, jako właściwy organ ochrony środowiska w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych,

- operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego w zakresie sposobu zagospodarowania gruntów leżących w odległości nie większej niż 40 metrów od osi istniejącej linii elektroenergetycznej najwyższych napięć, w przypadku gdy górne napięcie tej linii elektroenergetycznej jest równe co najmniej 220 kV (art. 17 pkt 6 lit. a ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Uzgodnienie wiąże organ

Odmiennie rzecz się ma z uzgodnieniem (często można spotkać się z następującymi określeniami je definiującymi: „w porozumieniu", „po porozumieniu", „w uzgodnieniu", „wymagające uzgodnienia"), które stanowi ściślejszą formę współdziałania aniżeli opinia. W takim przypadku istnieje bowiem konieczność ustalenia jednolitego i zgodnego stanowiska organu uzgadniającego i tego, z którym dana materia jest uzgadniania. Organ wykonawczy gminy występujący o uzgodnienie jest związany uzyskanym uzgodnieniem i musi wprowadzić do projektu planu miejscowego zmiany wynikające z uzgodnienia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2015 roku, sygn. akt: II OSK 2411/13). Brak wyrażenia pozytywnego stanowiska przez organ uzgadniający projekt planu może więc skutecznie zablokować uchwalenie aktu planistycznego w kształcie zamierzonym przez organy gminy odpowiedzialne za jego opracowanie. Do katalogu organów uzgadniających projekt planu miejscowego obecnie należą:

- wojewoda, zarząd województwa, zarząd powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych, a więc w takich sytuacjach gdy projekt planu miejscowego w jakiś sposób mógłby odnosić się do planowanych przez powiat, województwo lub organy państwowe inwestycji celu publicznego na danym terenie,

- organy właściwe do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych (m.in. dyrektorzy parków narodowych, dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej, prezes Agencji Atomowej, prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, minister właściwy do spraw kultury i dziedzictwa narodowego),

- właściwy zarządca drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę,

- właściwe organy wojskowe, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa,

- dyrektor właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani,

- właściwy organ nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych,

- minister właściwy do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej,

- właściwy wojewódzki konserwator zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu,

- zarząd województwa w zakresie uwzględnienia wyników audytu krajobrazowego (art. 17 pkt 6 lit. b ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Przy czym zaznaczyć należy, iż po stronie organów gminy nie ma obowiązku zaangażowania wszystkich wyżej wskazanych podmiotów uzgadniających czy też opiniujących projekt planu w każdy proces zmierzający do jego uchwalenia. Poszczególne podmioty wyrażają stanowiska w formie uzgodnień lub opinii, w przypadku gdy przeznaczenie planu miejscowego wiąże się z ich właściwością rzeczową.

Przykład:

Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sporządzony przez prezydenta miasta W. odnosi się do zagospodarowania stref ochronnych ujęć wody, obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych i obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Wobec tego, prezydent miasta W. jest zobowiązany wystąpić o jego uzgodnienie do dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. (art. 17 pkt 6 lit. b tiret drugi ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 4a pkt 2 ustawy z 18 lipca 2001 roku Prawo wodne).

Termin na zajęcie stanowiska

Aby stanowiska te zostały wzięte pod rozwagę (co dotyczy opinii) lub wprowadzone do projektu planu miejscowego (co odnosi się do uzgodnień) przez organ wykonawczy gminy muszą zostać przedstawione przez właściwe rzeczowo podmioty w ściśle zakreślonym terminie. W praktyce wyznacza się jeden termin dla wszystkich podmiotów, który mieści się w przedziale od 14 do 30 dni od dnia udostępnienia projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Niezajęcie stanowiska w tym terminie przez organ uzgadniający lub opiniujący stwarza fikcję prawną, iż doszło do uzgodnienia lub zaopiniowania projektu (art. 25 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Późniejsze działania tego organu, przejawiające się w odmowie wyrażenia zgody na warunki zawarte w projekcie planu, nie będzie miało znaczenia prawnego (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2007 roku, sygn. akt: II OSK 1528/07).

Jeśli któryś z organów uzgadniających lub opiniujących uzna, że wyznaczony termin na zajęcie stanowiska jest zbyt krótki, może wystąpić do organu wykonawczego gminy o zmianę terminu, odpowiednio uzasadniając swoje wystąpienie - na przykład koniecznością przeprowadzenia szerszych analiz w określonym zakresie. Zaproponowana zmiana terminu nie może przekroczyć 30 dni od dnia zgłoszenia takiej potrzeby przez organ.

Zauważyć należy, że ustawodawca nie określił terminu rozpoznania wystąpienia o zmianę terminu przez organ wykonawczy gminy. Względy racjonalne przemawiają niewątpliwie za uznaniem powinności jego niezwłocznego rozpoznania. O ewentualnej odmowie zmiany terminu organ uzgadniający lub opiniujący winien zostać zawiadomiony w czasie pozwalającym mu na zajęcie stanowiska w pierwotnie wyznaczonym terminie przez organ gminy.

Ocena projektu

Zasadniczo organ uzgadniający bądź opiniujący, któremu przedstawiono projekt planu miejscowego ma trzy możliwości działania: może wyrazić stanowisko pozytywne, odmówić jego akceptacji bądź nie zajmować żadnego stanowiska. Pozytywna lub negatywna ocena organu powinna przybrać formę postanowienia, które podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia.

Ustawodawca zezwala organowi uzgadniającemu na zmianę pierwszego stanowiska (a nawet kolejnych stanowisk) do momentu zakończenia procedury uchwalania planu, obciążając go kosztami takiej zmiany (art. 26 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Tego rodzaju modyfikacja, jako naruszająca pewność obrotu prawnego, powinna znajdować uzasadnienie w nowych okolicznościach nieznanych organowi uzgadniającemu na wcześniejszym etapie zajmowania stanowiska.

Dość często zdarza się, iż rewizję stanowiska organu uzgadniającego wymusza nowe brzmienie planu miejscowego powstałe na późniejszym etapie procedury jego uchwalania, zwłaszcza na etapie konsultacji społecznych. Nowe brzmienie planu miejscowego nakłada na wójta, burmistrza, prezydenta miasta obowiązek oceny czy narusza wcześniejsze ustalenia w stopniu wymagającym dokonania ponownych uzgodnień. Brak przedłożenia nowego brzmienia planu miejscowego do zajęcia stanowiska przez organy uzgadniające, w sytuacji gdy było to wymagane może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności planu miejscowego (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 lutego 2012 roku, sygn. akt: II SA/Kr 972/11).

Uzgadniam pod warunkiem

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, iż organ uzgadniający nie może ramach uzgodnień zgłaszać dodatkowych propozycji zmian w zakresie ustaleń planu miejscowego ponad zmiany proponowane przez organ inicjujący procedurę planistyczną, aby od ich uwzględnienia uzależniać dokonanie uzgodnienia (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 października 2008 roku, sygn. akt: IV SA/Wa 837/08).

Brak jest natomiast mocnych argumentów ku temu, aby położyć kres rozpowszechniającej się praktyce wydawania przez tak zwanych „uzgadniaczy" (potocznie mówi się w ten sposób o organie uzgadniającym) warunkowego uzgodnienia projektów planów miejscowych. Przyjmuje się, że określenie „uzgadniam pozytywnie, pod warunkiem wprowadzenia następujących uwag", charakterystyczne dla tego rodzaju uzgodnienia, może stanowić jedynie promesę bezwarunkowego uzgodnienia w przyszłości w przypadku prawidłowego wprowadzenia uwag do projektu planu miejscowego.