Prenumerata 2018 ju˜ż w sprzedża˜y - SPRAWD˜!

Plus Minus

Nie stać nas na tanie państwo. Słabo wynagradzani urzędnicy i ministrowie to droga do republiki bananowej

Rzeczpospolita, Mirosław Owczarek
Administracja publiczna na miarę XXI wieku wymaga kreatywnych menedżerów. Ci nie pojawiš się jednak bez istotnego podwyższenia wynagrodzeń i zapewnienia urzędnikom przejrzystych kryteriów awansu.

Burza wokół premii członków rzšdu jest tylko fragmentem większej dyskusji o wynagrodzeniach urzędników, która trwa już od dawna. Temat jak bumerang powraca co kilka miesięcy – jak nie przy nagrodach, to przy corocznych oœwiadczeniach majštkowych. Argumenty nie wychodzš zwykle poza wyœwiechtane hasła, od „to jest niemożliwe, żeby ktoœ za tyle pracował" (słynna rozmowa minister Elżbiety Bieńkowskiej z szefem CBA Pawłem Wojtunikiem) po „Wstyd, oddajcie kasę" (motto najnowszej kampanii PO „Konwój wstydu"). Niestety, kolejne akty tej sztuki nie wnoszš nic nowego i nie przybliżajš nas do odpowiedzi, ile powinni zarabiać najważniejsi urzędnicy publiczni.

Pół miliona dla ministra

Wytykanie palcem „złodziei" jest prostš, ale i prostackš strategiš marketingu politycznego. Podobnie zresztš jak nagłe obniżanie wynagrodzeń polityków czy urzędników. Nieistotne, że to droga donikšd. Dyskusja o wysokoœci zarobków ministrów jest przeważnie niekonkluzywna, bo wysokoœć ta nie wynika z wyceny rynkowej. Trudno jš więc porównywać ze stawkami kadry zarzšdzajšcej w sektorze prywatnym, zwłaszcza że w ostatnich latach urosły one nierzadko do horrendalnych rozmiarów.

W większoœci państw demokratycznych z gospodarkš rynkowš menedżerowie publiczni (rozumiani także jako ministrowie i najwyżsi urzędnicy) zarabiajš mniej niż ich prywatni odpowiednicy. Nie jest to do końca logiczne – odpowiedzialnoœć za decyzje podejmowane przez premiera rzšdu i skala ich trudnoœci sš o wiele większe niż w przypadku prezesa firmy produkujšcej nabiał albo garnitury. Trudno jednak oczekiwać, aby wyborcy, których połowa zarabia na rękę mniej niż 2500 zł miesięcznie, będš zachwyceni zarobkami premiera w wysokoœci 20 tys. zł, a takie jest obecnie w przybliżeniu przeciętne miesięczne wynagrodzenie szefa rzšdu po uwzględnieniu dodatków, ekwiwalentów, premii czy nagród.

Problem polega na tym, że w takich dyskusjach zawsze trzeba znaleŸć obiektywizujšcy punkt odniesienia. Bez niego każda suma będzie jednoczeœnie i za mała, i za duża. Co prawda zdrowy rozsšdek podpowiada, że zarobki najwyższych urzędników państwowych nie powinny być zbyt niskie, ale nie bardzo wiadomo, co miałoby to oznaczać w praktyce. 10 tys. zł miesięcznie? 20 tys.? A może 50 tys.? Zdrowy rozsšdek czy intuicja często się przydajš, ale w tym przypadku niezbędny jest pewniejszy punkt odniesienia. Mogš nim być wynagrodzenia najwyższych urzędników w innych państwach rozwiniętych, mierzone w ujęciu względnym, czyli np. w relacji do produktu krajowego brutto na głowę mieszkańca (PKB per capita). Zgodnie z danymi zaprezentowanymi w raporcie Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) „Government at a glance 2017" sš państwa, w których zarobki analizowanej grupy sięgajš dziesięciokrotnoœci PKB per capita (Australia, Włochy), a nawet sš jeszcze wyższe (Kolumbia, Meksyk). Polska to jednak nie Ameryka Południowa. W większoœci krajów europejskich relacja ta bliższa jest cztero–pięciokrotnoœci (np. w Austrii, Estonii, Finlandii, Grecji, Holandii, Islandii, Norwegii, Szwecji; tak jest również USA). Choć œrednia dla tego współczynnika w państwach OECD wynosi około szeœciu, przyjmijmy, że pięciokrotnoœć PKB per capita stanowi racjonalnš wysokoœć.

Co to oznacza? Przy założeniu, że wartoœć PKB per capita dla Polski, mierzona parytetem siły nabywczej, wynosi przy aktualnym kursie złotego do dolara ok. 100 tys. zł, premier i ministrowie powinni zarabiać pół miliona złotych brutto rocznie, czyli około 30 tys. zł miesięcznie na rękę. Najlepiej, aby wynagrodzenia takie były wypłacane w postaci pensji zasadniczych, bez żadnych dodatków, wyrównań czy ekwiwalentów. Co jednak najważniejsze, także bez premii, które z założenia sš uznaniowe, a co za tym idzie – zasadniczo kontrowersyjne. Zresztš na jakiej podstawie można wypłacić ministrowi nagrodę? Za 100-proc. frekwencję na posiedzeniach rzšdu? Za zrealizowanie obietnic wyborczych? Za wysokie noty w sondażach?

Ucieczka wiedzy

Spór o zarobki najważniejszych osób w państwie przysłania nam jednak równie istotny, jeœli nawet nie istotniejszy problem, jakim sš zarobki urzędników œredniego szczebla, wywodzšcych się z korpusu służby cywilnej. Co prawda w ostatnim roku ich przeciętne wynagrodzenie wzrosło z 5266 zł do 5524 zł brutto, ale wcišż jest wiele stanowisk, na których zarobki nie przekraczajš 2 tys. zł „na rękę". To kilkakrotnie mniej od œredniej dla państw OECD.

Trudno się zatem dziwić, że radykalnie spada zainteresowanie karierš w administracji publicznej – najlepsi absolwenci wolš wybrać lepiej płatne posady w sektorze prywatnym, które przy obecnej sytuacji na rynku pracy sš łatwiej dostępne niż jeszcze kilka lat temu. Co więcej, œcieżka kariery w sektorze prywatnym jest znacznie bardziej przewidywalna. Absolwenci Krajowej Szkoły Administracji Publicznej mogš tylko marzyć o stanowisku wyższym niż naczelnik, ponieważ takie sš w praktyce coraz częœciej zarezerwowane dla nominatów z partyjnego nadania. Zgodnie z rocznym sprawozdaniem szefa służby cywilnej, o którym 4 kwietnia informowała „Rzeczpospolita", w ministerstwach na 342 osoby powołane w 2017 roku na wyższe stanowiska aż 132 pochodziły spoza służby cywilnej. W rezultacie wielu doœwiadczonych urzędników, widzšc brak możliwoœci awansu, ucieka z administracji. To z kolei przekłada się na rosnšcš rotację zatrudnienia, powstanie luki pokoleniowej i wzrost kosztów kształcenia nowych kadr urzędniczych.

„Ucieczka wiedzy" z administracji może mieć bardzo poważne skutki. Po pierwsze, bez sprawnej administracji nawet najlepsze pomysły reformatorskie pozostanš co najwyżej na papierze. Po drugie, i to o wiele poważniejszy problem, bez „kapitału wiedzy" administracja traci współczeœnie sens istnienia. Dzisiejsze urzędy publiczne nie różniš się bowiem specjalnie od firm konsultingowych. Ich zadaniem jest de facto tworzenie i twórcze przetwarzanie wiedzy. Œwietnie rozumiejš to Chińczycy – Biuro Organizacyjne Komunistycznej Partii Chin selekcjonuje najzdolniejszych absolwentów i „kształci" ich na menedżerów, którzy na dalszych etapach kariery, w zależnoœci od swych predyspozycji, pójdš jednš z trzech œcieżek: administracji centralnej, administracji lokalnej lub biznesu.

Mam œwiadomoœć, że w Polsce nadal istniejš teoretycy administracji, zdaniem których dobry urzędnik powinien być apolitycznym robotem wykonujšcym procedury, i tak postrzegajš oni służbę cywilnš. W takiej sytuacji nie powinniœmy jednak oczekiwać od kandydatów do pracy w administracji publicznej wyższego wykształcenia. Skoro go jednak oczekujemy, to i oczekujemy od urzędników myœlenia oraz umiejętnoœci brania odpowiedzialnoœci. Administracja publiczna w XXI wieku to nie tylko miejsce dla weberowskich biurokratów, ale także dla kreatywnych menedżerów publicznych, którzy poprzez realizację projektów w otoczeniu politycznym sš w stanie wytwarzać publicznš wartoœć dodanš. Dziœ takich menedżerów jest zdecydowanie za mało, i niestety często nie pochodzš oni z korpusu służby cywilnej. Dlatego konieczna jest radykalna zmiana sposobu przygotowania kadr do pracy w administracji. Nie zrobi się tego jednak bez istotnego podwyższenia wynagrodzeń i, co równie ważne, zapewnienia przejrzystych kryteriów awansu (tu inspirujšce mogš być doœwiadczenia chińskie).

To o wiele ważniejsze wyzwanie niż ustalenie wysokoœci wynagrodzeń ministrów. Jego realizacja niesie ze sobš także znacznie wyższe koszty. Trzeba sobie jednak uczciwie powiedzieć, że z każdym rokiem coraz mniej nas stać na tanie państwo. Inna sprawa, że oszczędnoœci leżš na ulicy – w dobie dynamicznego rozwoju e-administracji wiele etatów urzędniczych może spokojnie zniknšć.

Epoka lodowcowa

Problem polega na tym, że nawet jeœli uda się zlikwidować częœć stanowisk i wygospodarować dodatkowe pienišdze dla menedżerów publicznych, klimat dla podwyżek dla ministrów czy urzędników jest niesprzyjajšcy. I to nie tylko nad Wisłš. Wystarczy wspomnieć, że w cišgu pierwszych pięciu lat po kryzysie 2008 roku większoœć państw OECD wprowadziła jakieœ formy oszczędnoœci w administracji publicznej. Pięć państw obniżyło wynagrodzenia najwyższym urzędnikom (Grecja, Irlandia, Meksyk, Węgry, Włochy), a łšcznie aż 15 na 29 krajów OECD (w tym Polska) zamroziło płace w administracji. Spoœród europejskich członków OECD drastycznych reform uniknęły jedynie kraje nordyckie, kraje Beneluksu oraz państwa niemieckojęzyczne, choć i tam wprowadzono pewnie działania „optymalizacyjne". A państwa naszego regionu, zwłaszcza Słowenia i Węgry, znalazły się w forpoczcie polityki oszczędnoœciowej.

Co prawda powyższe dane dotyczš okresu do 2015 roku, trudno jednak uwierzyć, aby od tego czasu nastšpiła wyraŸna zmiana. Wystarczy spojrzeć na kampanie wyborcze w państwach Europy Zachodniej w ostatnich kilkunastu miesišcach, by przekonać się, że więcej uznania znajdujš hasła antyestablishmentowe, antysystemowe, a co za tym idzie – także przeciwne podwyżkom dla „tłustych kotów". Potwierdzeniem tej tezy jest nawet obecny absurdalny wyœcig pomiędzy partiami politycznymi w Polsce, kto jest większym przeciwnikiem wysokich płac dla urzędników publicznych. Patrzšc na tempo kolejnych deklaracji, można odnieœć wrażenie, że za kilkanaœcie lat ministrowie polskiego rzšdu będš pracować za najniższš krajowš.

Co niezwykle ważne, problem niskich płac i rekrutacji odpowiednich pracowników nie dotyczy wyłšcznie administracji centralnej, ale także, i to może w jeszcze większym stopniu, administracji samorzšdowej. Wystarczy zobaczyć, jak niewielu absolwentów uczelni, którzy kończš studia w największych miastach naszego kraju, wraca do swoich rodzinnych miejscowoœci. Zamiast tego wolš zostać w metropolii, w której studiowali, pójœć do pracy w korporacji, która zagwarantuje im wyższš pensję z perspektywš relatywnie szybkiej podwyżki, a dodatkowo pakiet zdrowotny oraz inne bonusy socjalne. Dlatego bez znaczšcych podwyżek trudno będzie przekonać wspomnianych absolwentów, by decydowali się na służbę publicznš w Polsce powiatowej czy gminnej.

Niestety, trudno się tu spodziewać wyraŸnego wzrostu płac. Co prawda w wyniku przeprowadzonej w ubiegłym roku nowelizacji rozporzšdzenia w sprawie wynagradzania pracowników samorzšdowych, która de facto zakończyła okres zamrożenia płac, podwyższono pensje zasadnicze dla 17 (z 22) kategorii zaszeregowania, ale urzędnicy samorzšdu nadal nie mogš specjalnie chwalić się swoimi zarobkami. Przykładowo, minimalne wynagrodzenie zasadnicze sekretarza gminy, którego przypisano do 17. kategorii zaszeregowania, zgodnie z nowym rozporzšdzeniem wzrosło z 2000 do... 2100 zł. Należy zwrócić uwagę, że problemem nie sš wyłšcznie względy polityczne, choć jesteœmy w roku wyborczym. W ostatnich latach gminy przejęły wiele obowišzków, za którymi z budżetu centralnego nie poszły odpowiednie œrodki, wielu jednostek samorzšdu terytorialnego zwyczajnie nie stać, aby płacić swoim pracownikom więcej. W warunkach szybko spadajšcego bezrobocia i rosnšcych płac w gospodarce musi to skutkować exodusem najlepszych urzędników samorzšdowych poza administrację.

Innowacyjna administracja

Pewnym, choć doœć marnym, pocieszeniem może być fakt, że z podobnym problemem boryka się bardzo wiele państw rozwiniętych. Co więcej, w obliczu rosnšcych napięć budżetowych spowodowanych starzeniem się społeczeństw, a także wyzwań zwišzanych z kosztami niekontrolowanej imigracji, problem ten będzie coraz trudniej rozwišzać. Dlatego trzeba poszukiwać zupełnie nowych metod zarzšdzania publicznego.

Jednym z przykładów takich innowacyjnych rozwišzań jest tworzenie zespołów złożonych z najważniejszych menedżerów publicznych, których zadaniem jest wspólne i równoczesne zarzšdzanie kilkoma lokalnymi jednostkami publicznymi, które nie mogš zostać poddane fuzji (shared senior management teams, SSMT). Nowa metoda, wprowadzana stopniowo od 2005 roku, została opisana w lutym 2018 roku przez grupę badaczy z Uniwersytetu w Cardiff. Jednym z podstawowych celów wdrożenia SSMT było obniżenie zagregowanych kosztów zatrudnienia wysokiej jakoœci menedżerów publicznych, gwarantujšcych wzrost zarówno skutecznoœci, jak i efektywnoœci działań administracji publicznej. Równie ważnymi zadaniami postawionymi przed SSMT było jednak także kompleksowe zarzšdzanie innowacjami oraz pełnienie funkcji „katalizatorów" (enablers) w procesie politycznym, umożliwiajšcych np. sprawniejsze uzgodnienie stanowisk przedstawicieli sšsiadujšcych gmin zarzšdzanych przez różne siły polityczne. Co ciekawe, uczestnicy brytyjskiego eksperymentu zwracali uwagę, że taka forma reorganizacji pracy ich jednostek okazała się znacznie bardziej efektywna niż tradycyjna reforma strukturalna, a przede wszystkim umożliwiła redukcję kosztów zwišzanych ze œwiadczeniem usług publicznych.

Oczywiœcie SSMT to tylko jeden z przykładów innowacji w administracji, dajšcych nadzieję na większš efektywnoœć bez koniecznoœci zwiększania wynagrodzeń urzędników. Jeszcze większš szansš na zmniejszenie kosztów osobowych tam, gdzie nie sš one niezbędne, i przesunięcie zaoszczędzonych w ten sposób œrodków do menedżerów publicznych odpowiedzialnych za kluczowe projekty jest e-administracja. Wymaga ona jednak stworzenia, wzorem francuskich Grandes écoles czy chińskiego Biura Organizacyjnego Partii, prestiżowej œcieżki dla menedżerów publicznych w ramach Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, przygotowujšcej adeptów do pracy na kluczowych „stanowiskach urzędniczych". Zarabialiby podobnie jak ich odpowiednicy w krajach OECD, czyli ok. 200 tys. zł rocznie.

Pienišdze to nie wszystko

Nie można jednak zapominać, że osoby decydujšce się na pracę w administracji publicznej nie kierujš się przede wszystkim wysokimi zarobkami. Sš œwiadome, że te znajdš raczej w sektorze prywatnym. Tym, co przycišga je do sektora publicznego, jest możliwoœć zmieniania œwiata, jakkolwiek patetycznie to brzmi. Realny wpływ na rzeczywistoœć częœciowo rekompensuje im to, że zarabiajš mniej. Można zaryzykować tezę, że im niższe zarobki, tym większy powinien być ten wpływ.

Bioršc pod uwagę możliwoœci kreowania rzeczywistoœci przez naszych menedżerów publicznych, ich wynagrodzenia powinny iœć nie w setki tysięcy, ale w miliony złotych. Najpoważniejszym zarzutem zgłaszanym przez przedstawicieli służby cywilnej nie jest bowiem niska wysokoœć zarobków, ale poczucie bezsensu i rosnšca frustracja zwišzana z brakiem jakiegokolwiek wpływu zarówno na państwo, jak i własnš karierę zawodowš. Nie oznacza to wcale, że służba cywilna nie wymaga gruntownych zmian. Jednak rozpoczynanie dziœ politycznej nagonki (i to z obydwu stron) na zarobki posłów czy urzędników skończy się niczym innym jak kolejnymi kryzysami i staczaniem się w kierunku bananowej republiki. Jak bowiem mawia angielskie przysłowie, if you pay peanuts, you get monkeys : Jeœli płacisz orzeszkami, pozostanš ci małpy.

Marcin Kędzierski jest adiunktem w Katedrze Studiów Europejskich Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, dyrektorem programowym Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego.

PLUS MINUS


Prenumerata sobotniego wydania „Rzeczpospolitej”:


prenumerata.rp.pl/plusminus


tel. 800 12 01 95

ródło: Plus Minus

WIDEO KOMENTARZ

REDAKCJA POLECA

NAJNOWSZE Z RP.PL