Potrzebne są przepisy, które pozwolą zabudować centra miast

aktualizacja: 22.06.2009, 06:00
Mirosław Gdesz
Mirosław Gdesz
Foto: Rzeczpospolita, Seweryn Sołtys Seweryn Sołtys

O tym, czy właściciel biurowca, tunelu czy mostu powinien być zawsze właścicielem lub użytkownikiem wieczystym gruntu, oraz o popularnym w USA handlu powietrzem rozmawiamy z Mirosławem Gdeszem prawnikiem specjalizującym się w nieruchomościach i współautorem projektu Ministerstwa Infrastruktury dotyczącego własności obiektów budowlanych

[b]Rz: Od setek lat obowiązuje zasada, że właścicielem budynku jest właściciel gruntu. Pan jest współautorem projektu, który wywraca tę zasadę do góry nogami.[/b]
[b]Mirosław Gdesz:[/b] Nikt nie chce niczego wywracać. Projekt Ministerstwa Infrastruktury, którego jestem współautorem, wprowadza jedynie wyjątek od tej zasady. To nie będzie regulacja dla Kowalskiego, który sprzeda Malinowskiemu prawo do zabudowania przestrzeni nad gruntem, a sam pozostanie jego właścicielem. To rozwiązania przewidziane dla dużych miast polskich. W ich centrach jest wiele pustych działek, których nie można zabudować, ponieważ pod powierzchnią znajdują się tunele, tory, parkingi itd.
Nieruchomości te mają superlokalizację, ale co z tego, skoro nic tam nie można praktycznie postawić, a jeżeli już dochodzi do realizacji inwestycji, to dlatego, że prawnicy stosują różnego typu protezy.
Takim klasycznym już przykładem jest hotel Marriott na warszawskim lotnisku Okęcie. Nie ma praktycznie kontaktu z gruntem, stoi bowiem na płycie parkingu. Prawnicy bardzo się nagimnastykowali, by uporządkować jego sytuację prawną. Przepisy pozwalają przecież ustanowić odrębną własność, dopiero gdy zostanie określony udział w gruncie. Jak to zrobić, kiedy bezpośredniej styczności z nim nie ma? Inny przykład to budynek Sądu Najwyższego. Jego łącznik przechodzi nad ulicą i jest w związku z tym traktowany jako zlokalizowany w pasie drogowym. Problem z zabudową przestrzeni wystąpił także podczas projektowania otoczenia dworców kolejowych w Krakowie i Warszawie.
Takich problemów by nie było, gdyby udało się w przepisach oderwać własność pewnych kategorii obiektów budowlanych od gruntu.
Projekt przewiduje więc, że właściciel gruntu lub użytkownik wieczysty (tylko za zgodą właściciela) będzie mógł odpłatnie lub za darmo ustanowić prawo własności do obiektu budowlanego wybudowanego pod, nad jego nieruchomością lub na niej. Taka inwestycja nie może jednak uniemożliwić korzystania z gruntu.
[b]Budynek Swedish Center w Al. Jerozolimskich w Warszawie stoi nad tunelem kolejowym, którym jeżdżą pociągi do Dworca Centralnego. Tam takiego problemu nie ma.[/b]
Tak, to prawda. Ale w tym wypadku również zastosowano swoistą protezę prawną: budynek wybudowano na wydzierżawionym na 30 lat terenie, którego użytkownikiem wieczystym jest PKP. Nie powstało jednak wybitne dzieło architektury. Tak będzie zawsze na terenach wydzierżawianych, bo nie opłaca się w nie inwestować dużych pieniędzy. Obiekty będą więc niedrogie i czysto komercyjne, inwestycja musi się bowiem zwrócić przedsiębiorcy w ciągu 30 lat. Trudno też pozyskać na nie środki, dzierżawca nie może przecież zabezpieczyć kredytu na hipotece takiego budynku. Z tego powodu nie ma ich w Polsce dużo.
A nasz projekt ten problem rozwiązuje.
[b]Jak?[/b]
Inwestor będzie mógł zabezpieczyć kredyt na hipotece tego budynku, a zanim zostanie on wybudowany, będzie można ustanowić zastaw rejestrowy na obligacyjnym prawie. Firma, która zaplanuje tego typu budowę, najpierw będzie uzyskiwać obietnicę (promesę) dopuszczalności wydzielania tego obiektu. Wyda ją w formie postanowienia starosta na podstawie dokumentów określających charakter przedsięwzięcia, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a gdy go nie będzie – decyzji ustalającej warunki zabudowy lub decyzji celu publicznego. Mając promesę w ręku, inwestor będzie mógł podpisać z właścicielem gruntu notarialną umowę zobowiązującą go do ustanowienia odrębnej własności obiektu, gdy już zostanie wybudowany.
Starosta na wniosek budującego wyda wtedy decyzję o samodzielności obiektu albo uchyli promesę, gdy uzna, że obiekt nie spełnia jej wymagań. Pozytywna decyzja posłuży następnie za podstawę do zawarcia umowy notarialnej ustanawiającej własność wybudowanego już obiektu.
[b]Z naszej rozmowy można wywnioskować, że oderwanie własności od gruntów jest potrzebne tylko dla budynków typu biurowce, hotele.[/b]
To tylko czubek góry lodowej. Dużo większe problemy są z tunelami. W polskim prawie nie ma dzisiaj żadnych uregulowań w ich sprawie. Trudno je więc budować. Dochodzi wręcz do kuriozalnych sytuacji, jak w wypadku warszawskiego metra lub tunelu pod obwodnicą Krakowa. Trzeba było obie inwestycje zakwalifikować do przedsięwzięć typowo górniczych, by w miarę sprawnie budować, nikogo nie wywłaszczając. Uzasadnienie było takie, że skoro część robót wykonywali górnicy ze Śląska, to można tak zrobić.
Nie ma bowiem sensu wywłaszczać z działek, gdy tunel przebiega na tyle głęboko, że nie powinien mieć wpływu na ich zagospodarowanie. A trudno to zrobić obecnie na podstawie innych przepisów niż górnicze. Inwestycja o charakterze publicznym jest bowiem ściśle powiązana z gruntem, a tym samym trzeba wywłaszczyć grunt, by budować. Tak każe specustawa drogowa.
Teraz pewnie śladem Warszawy i Krakowa będą musiały pójść inne aglomeracje. Wśród nich jest Gdańsk, w którym przewidywana jest budowa tunelu ok. 25 m pod terenami tzw. Martwej Wisły. Jak tak dalej pójdzie, to wkrótce wszystkie tunele w Polsce będą budowanie na podstawie prawa górniczego. Przecież to absurd.
Tymczasem, gdyby nasz projekt wszedł w życie, budujący uzyskiwałby prawo do realizacji tunelu jako odrębnej nieruchomości i nie byłoby żadnego problemu z określeniem relacji do nieruchomości gruntowej. Również gdyby tunel był budowany pod nieruchomościami publicznymi, Skarb Państwa czy jednostka samorządu terytorialnego mogłyby dalej swobodnie dysponować terenem nad tunelem i np. zbyć go na cele komercyjne. Dziś takie możliwości są istotnie ograniczone.
[b]Czegoś nie rozumiem. Zawsze przecież inwestycja, bez względu na to, jak głęboko umiejscowiona w ziemi, będzie miała wpływ na sposób zagospodarowania gruntu. Nie wszystko da się na nim wybudować, a i wartość takiej nieruchomości spadnie.[/b]
Oczywiście. Most będzie miał przecież filary, które staną na gruncie, a do tunelu musi być zapewnione konkretne dojście w razie awarii. Właściciel działki dostanie jednak pieniądze za ustanowienie odrębnej własności obiektu.
Projekt przewiduje ponadto ustanowienie służebności dla właściciela budynku czy tunelu, tak by zagwarantować mu swobodny dostęp do niego. Pozostanie także zawsze możliwość zagospodarowania działki.
[b]Są już podobno kraje, w których sprzedaje się nawet powietrze nad działką.[/b]
Tak jest w USA. Tyle że tam nie ma jednej regulacji, każde miasto ma swoją. W Nowym Jorku, Chicago, Los Angeles czy Bostonie można kupić działkę abstrakcyjną znajdującą się nad gruntem, tzw. puste powietrze. Amerykanie mają już w tym kilkadziesiąt lat tradycji. Sprzedaje się prawo zabudowy nad lub pod działką. W ten sposób wybudowano wiele wieżowców w Chicago, stoją one na płytach przykrywających tory kolejowe. W tej chwili realizowany jest ogromny projekt w Nowym Jorku – Hudson Yard Redevelopment Project. On także powstaje nad terenami kolejowymi. Wśród planowanych obiektów jest nawet stadion.
System prawny Brytyjskiej Kolumbii w Kanadzie również pozwala wydzielić abstrakcyjną działkę w powietrzu jeszcze przed zrealizowaniem inwestycji. W większości państw nie ma jednak aż tak śmiałych rozwiązań, szczególnie Europa jest w tym względzie dużo bardziej konserwatywna.
W takich krajach jak np. Holandia czy Dania prace nad trzecim wymiarem katastru mają na celu tylko wykazanie w katastrze tuneli czy podziemnej infrastruktury jako odrębnych działek, ale nie jako odrębnych nieruchomości. Warto jednak przywołać przykład Szwecji, gdzie w 2004 r. wprowadzono ustawę dającą możliwość ustanawiania odrębnej własności obiektów budowlanych. Podobna regulacja w odniesieniu do infrastruktury podziemnej obowiązuje od kilku lat w Norwegii.
[b]Projekt Ministerstwa Infrastruktury nie jest jedyny. Nad swoimi rozwiązaniami pracuje Komisja Kodyfikacyjna Prawa Cywilnego przy ministrze sprawiedliwości. Po co dwa projekty?[/b]
Propozycje się nie wykluczają, lecz uzupełniają. Komisja mianowicie chce wprowadzić prawo zabudowy jako nowe ograniczone prawo rzeczowe ustanawiane na 30 do 100 lat – zarówno na gruncie państwowym, jak i prywatnym. Na jego podstawie będzie można budować na gruncie, pod nim i nad nim. Nie będzie można go jednak ustanawiać na użytkowaniu wieczystym, a rozwiązania Ministerstwa Infrastruktury przewidują ustanowienie odrębnej własności obiektu budowlanego po uzyskaniu zgody właściciela nieruchomości. Tymczasem większość centrów miast znajduje się w użytkowaniu wieczystym. Projekt Ministerstwa Sprawiedliwości nie rozwiązałby zatem problemu pustych działek w środku miasta, które są superatrakcyjne pod względem lokalizacyjnym.
Wydaje się także, że dużo łatwiej obecnie będzie wprowadzić nową ustawę, niż nowelizować kodeks cywilny. Droga legislacyjna jest po prostu prostsza i krótsza.

POLECAMY

KOMENTARZE