Opinie

Praktyki Polskiej Komisji Akredytacyjnej mogą budzić wątpliwości

Marcin Chałupka
Fotorzepa, Mateusz Dąbrowski MD Mateusz Dąbrowski
Jeśli oceny Polskiej Komisji Akredytacyjnej mają porządkować uczelniany rynek, powinny być formułowane prawnie nieskazitelnie. Tymczasem praktyka PKA może budzić wątpliwości – zauważa prawnik specjalizujący się w szkolnictwie wyższym.
Rosnące znaczenie ocen Polskiej Komisji Akredytacyjnej (zw. dalej PKA) dla istnienia i uprawnień do prowadzenia kształcenia na polskich uczelniach oraz dla poziomu ich finansowania ze środków publicznych wzmacnia presję na jakość, w tym proceduralną, działania samej Komisji. Oceny PKA oddziałują na wybór setek tysięcy studentów czy kandydatów, istnienie miejsc pracy kadry akademickiej, kierunki dysstrybuowania milionów złotych. Opierając na ocenach PKA swoje decyzje, minister nauki i szkolnictwa wyższego (dalej zw. MNiSW) nie może więc zaniedbywać weryfikacji prawidłowości ich wydawania.

Co mówią sądy

W uzasadnieniu wyroku z 9 marca 2011 r. (II SA/Wa 50/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że o istnieniu „oceny", o jakiej mowa w art. 11 ust. 6 prawa o szkolnictwie wyższym (zw. dalej PSW), można mówić wyłącznie wtedy, gdy pochodzi ona od uprawnionego organu i gdy została podjęta na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sposób oznaczony w ustawie. Uchwała, która nie spełnia powyższych kryteriów, nie może zaś być skutecznie traktowana jako ocena, o jakiej mowa w omawianym przepisie. Dlatego gdy minister ustali, iż uchwała Prezydium PKA zawierająca ocenę kształcenia obarczona jest wadą, nie będzie mógł podejmować działań wynikających z normy art. 11 ust. 6 ustawy. Choć wyrok ten został uchylony z powodu pewnej nazewniczej pomyłki, to jednak w uzasadnieniu orzeczenia kasacyjnego z 29 września 2011 r. (I OSK 1110/11) Naczelny Sąd Administracyjny powyższej wykładni nie zanegował. Stwierdził ponadto, że  ocena ta, aby wywoływała omawiany skutek, musi być dokonana w sposób przewidziany w przepisach ustawy.  Te same słowa powtórzono w uzasadnieniu jednego z nowych wyroków, z 10 stycznia 2014 r. (nieprawomocny, sygn. II SA/Wa 1024/13).
Projekt nowelizacji PSW z 2014 r., aktualnie procedowany w Sejmie, nie przewiduje rewolucyjnych zmian w relacjach uczelnia–PKA–MNiSW. I to pomimo wytycznych zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 25 lipca 2013 r. (SK 61/12).  Stwierdzono  w nim niekonstytucyjność art. 52 ust. 3 PSW dotyczącego rozpatrywania tzw. odwołania wewnątrzpakowskiego, czyli wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przypomnijmy z publikacji Trybunału: „Dokonując nowelizacji ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, prawodawca nie powinien ograniczać się wyłącznie do zmiany art. 52 ust. 3. Pożądanym stanem byłoby zrewidowanie dotychczasowych założeń co do pozycji ustrojowej Komisji i charakteru podejmowanych przez nią rozstrzygnięć pod kątem sytuacji prawnej szkół, wykładowców, pracowników i studentów oraz przysługujących im praw konstytucyjnych". TK podkreślił też, że z postulatu niezależności PKA wynika właśnie konieczność samodzielnego odpowiadania za własne oceny. Choć „wybór odpowiednich rozwiązań modelowych należy do ustawodawcy, to powinien on mieć na uwadze, że utrzymanie charakteru Komisji jako organu w pełni niezależnego wymaga przyjęcia, że jej rozstrzygnięciom należałoby nadać walor publicznoprawny oraz że winny podlegać one bezpośredniej kontroli sądowej, ilekroć kształtują sytuację innych podmiotów (...) Jeżeli jednak ustawodawca przyjmie model, w którym to Komisja miałaby pozostać organem doradczym ministra, to wówczas decyzje ministra powinny w szerszym zakresie podlegać kontroli sądowej".

Tymczasowo i nowelowo

W projekcie noweli PSW zrywa się z zasadą związania MNiSW oceną PKA, co nałoży na MNiSW obowiązek badania prawidłowości jej podjęcia do wykorzystania w uzasadnieniu własnej decyzji. Ale także w obecnym stanie prawnym i w kontekście przywołanego na wstępie orzecznictwa na MNiSW spoczywa ciężar takiej weryfikacji. Przyjrzyjmy się więc potencjalnym wadom PAK-owskiej praktyki. Tym bardziej że szczególną troską PKA powinno być podejmowanie i uzasadnianie uchwał oceniających w sposób minimalizujący ryzyko ich podważania w PAK-owskiej procedurze odwoławczej, która wskutek wyroku Trybunału utraciła „domniemanie konstytucyjności. Mimo iż Trybunał  odroczył utratę mocy art. 52 ust. 3 na 18 miesięcy, to jednak istnieją interpretacje (oparte np. na wyrokach w sprawach II OSK 1745/07, II OSK 1403/05, II OSK 1435/08) dopuszczające niestosowanie przez sądy przepisów z „odroczoną niekonstytucyjnością". Może to implikować ryzyko dla prawidłowości ocen PKA podejmowanych w tym okresie, a tym samym decyzji MNiSW na nich opieranych. W PKA powołano speczespół roboczy rozpatrujący odwołania, wspomagający pracę prezydium i zespołu branżowego (o czym napisał prof. M. Rocki, szef PKA, w „Forum Akademickim" nr 1/2014). Opieranie jednak takiej praktyki rozpatrywania wyłącznie na par. 7 ust. 3 pkt 11 Statutu PKA (zw. dalej Statutem), bez zmian w par. 23, w którym wskazano, kto rozpatruje odwołanie (i nie wymieniono tam zespołu roboczego odwoławczego), może budzić wątpliwości. Gdyby taki zespół roboczy podawał prezydium papier i ołówki, zastrzeżeń bym nie miał, ale jeśli ów zespół w inny – merytoryczny – sposób  wspomaga prezydium w podejmowaniu uchwał dotyczących opinii i ocen (na podstawie wypowiedzi prof. Rockiego na posiedzeniu podkomisji nauki i szkolnictwa wyższego Sejmu RP z 20 marca 2014 r.), powinno to zostać przewidziane co najmniej w Statucie PKA – PSW pozwala w nim określać m.in. „organizację i tryb działania Komisji, szczegółowe kompetencje jej organów, tryb dokonywania ocen" – i pozostawać w zgodzie z ustawową zasadą działania PKA, tj. przez jej organy (art. 50 ust. 1 PSW). Organami zaś są prezydium, plenum, sekretarz, a nie zespoły robocze. Jedynym wyjątkiem od formułowania w sposób formalnie skuteczny na zewnątrz ocen z udziałem nie-organu PKA jest zakwestionowana przez TK reguła z art. 52 ust. 3 „rozpatrywania odwołania na wspólnym posiedzeniu nie-organu (zespołu z art. 50 ust. 4) i prezydium". Dlatego być może lepszym rozwiązaniem konsumującym przywołane wyżej wytyczne TK byłoby np. decydowanie w sprawie odwołań przez plenum PKA, z wyłączeniem członków prezydium, którzy głosowali już w I instancji. Jak podkreślił prof. Rocki: „Rozpatrywanie sprawy przez gremium szersze niż samo prezydium oznacza w praktyce obiektywną ocenę dowodów przedstawianych przez instytucję prowadzącą oceniany kierunek". A contrario, sednem argumentów, które legły u podstaw wyroku TK, było bowiem rozpoznawanie odwołania przez te same osoby, które wydały ocenę pierwotną. Taki manewr być może chroniłby MNiSW przed skutkami dalszego dekonstruowania dotychczasowego  sposobu przekładania oceny PKA na decyzję MNiSW. Zachęt do takiej aktywności  wystarczająco wiele znajdziemy w uzasadnieniu wyroku Trybunału, wyroku NSA (II OSK 1435/08) czy Sądu Najwyższego (I KZP 30/13). Poza pozbawionym domniemania konstytucyjności art. 52 ust. 3 PSW i skorelowanym z nim par. 23 Statutu nie widzę większych przeszkód prawnych dla realizacji takiego pomysłu. Widzę zaś możliwość realizacji wartości konstytucyjnych chronionych odroczeniem utraty mocy art. 52 ust. 3 oraz zasady odpowiedniego stosowania art. 24 k.p.a. w zw. z art. 48a ust. 6 PSW (o wyłączeniach od rozstrzygania odwołań osób biorących udział w wydaniu zaskarżonej decyzji) bez czynienia wyjątku dla prezydium. Od oceny Polskiej Komisji Akredytacyjnej zależy istnienie kierunków studiów, a pośrednio uczelni Kolejnym problemem jest sama konstrukcja uzasadniania ocen PKA. Ich zakres zawarto w sposób  powszechnie wiążący i zamknięty w rozporządzeniu MNiSW z 29 września 2011 r. w sprawie warunków oceny programowej i oceny instytucjonalnej (DzU nr 207, poz. 1232). Formułowanie zarzutów w uzasadnieniu odnoszących się do kryteriów zawartych w Statucie PKA, jednak wykraczających poza zakres z rozporządzenia, byłoby więc wadliwe prawnie.

Uzasadnienia moich marzeń

Mocą art. 53 PSW „...szczegółowe kryteria i tryb dokonywania ocen oraz sposób wyznaczania recenzentów określa statut uchwalony przez Komisję na posiedzeniu plenarnym". Według par. 4.6 Statutu: „Członkowie Komisji i jej eksperci, wykonując swoje obowiązki, kierują się zasadą rzetelności, bezstronności i przejrzystości, a opinie i oceny formułują zgodnie z przyjętymi przez Komisję kryteriami oceny, stanowiącymi załącznik do statutu". Załącznik do statutu (zw. dalej załącznikiem) zawiera takie kryteria i sposób wywodzenia na ich podstawie oceny. Zarzuty podnoszone przez PKA w uzasadnieniach uchwał powinny być formułowane wyłącznie w odniesieniu do tych kryteriów w ich precyzyjnym brzmieniu, z użyciem aparatu pojęciowego w nich zawartego. Być może w niektórych uzasadnieniach uchwał trudno znaleźć precyzyjne odniesienie się do pojęć i formuł z załącznika, bo dominuje w nich projakościowa parapublicystyka. Odnoszenie każdego z zarzutów uzasadnienia do konkretnego punktu kryteriów statutowych i wskazywanie, w jakiej części jego niespełnienie uzasadnia daną ocenę, można dostrzec w raportach zespołów wizytujących, ale to uchwały organów PKA stanowią formułę działania skutecznego na zewnątrz. Co nie znajduje się w uzasadnieniu prezydium, nawet jeśli było w raporcie zespołu wizytującego, należy uznać za ustalenie faktyczne nieprzydatne dla prezydium do uzasadnienia danej oceny lub przez prezydium niepodzielone. Należy także pamiętać, że prezydium podejmuje uchwały, kierując się sprawozdaniem przedłożonym przez jeden z zespołów, o których mowa w art. 50 ust. 4 PSW, a nie raportem zespołu wizytującego. Czego więc nie ma w tym sprawozdaniu, nawet jeśli było w raporcie, nie powinno się znaleźć w uchwale prezydium. Mimo że zasada zakazu reformationis in peius nie jest zawarta w Statucie wprost, to jednak odwołanie nie może być dla PKA okazją do autopoprawki uzasadnienia jej uchwały. Jak ważne jest i powinno być przywiązanie PKA do rygoryzmów jakościowo-proceduralnych, świadczą słowa prof. Rockiego wygłoszone ?20 marca 2014 r. podczas obrad podkomisji stałej ds. nauki i szkolnictwa wyższego w Sejmie RP: „Działania PKA są rozpatrywane przez sądy administracyjne i jeśli ustawa mówi, że Komisja liczy 90 osób, to jeśli jakąś decyzję podejmie 89 osób, to zostanie podważone przez sąd administracyjny jako nieprawomocne". Nawet jeśli uznać to za skrót myślowy odnoszący się do podstaw ewentualnego uchylania decyzji MNiSW opartych na ocenach PKA w sądach, to bez wątpienia przyznano, że najdrobniejsze nawet uchybienia w formie powinny być eliminowane w trosce o skuteczność treści. Ufam, że moje –  być może nie bezbłędne – rozważania zostaną odczytane w tym samym duchu, a nowelizacja prawa o szkolnictwie wyższym sprzyjać będzie lepszym rozwiązaniom.

CV

Autor jest byłym ekspertem formalnoprawnym PKA, od lat prowadzi szkolenia ?i konsultacje dla uczelni ?w zakresie relacji z PKA
Źródło: Rzeczpospolita

WIDEO KOMENTARZ

REDAKCJA POLECA

NAJNOWSZE Z RP.PL