NIK o realizacji ochrony przeciwpowodziowej w dorzeczach Odry i Wisły

Pomimo postępów w realizacji Projektu ochrony przeciwpowodziowej Odry, wciąż nie dostosowano w pełni doliny Widawy do bezpiecznego przeprowadzenia fali powodziowej w obrębie Wrocławia, a przewidywany termin zakończenia kluczowej inwestycji tego Projektu - Zbiornika Racibórz - planowany jest na koniec 2019 r.

Z ustaleń kontroli NIK wynika, że bez dodatkowego zabezpieczenia przeciwpowodziowego części stolicy Dolnego Śląska oraz terenów w dolinie Widawy, przy wysokiej fali wezbraniowej wystąpi zjawisko „cofki dynamicznej", w efekcie czego straty mogą sięgnąć nawet ok. 700 mln zł. NIK wskazuje również, że drugi niezwykle ważny Projekt ochrony przeciwpowodziowej w dorzeczu Odry i Wisły, który ma kluczowe znaczenie dla kompleksowej ochrony przeciwpowodziowej mieszkańców Kotliny Kłodzkiej oraz obszarów środkowej i dolnej Odry, a także górnej Wisły, m.in. Krakowa, Sandomierza i Tarnobrzegu, już na wstępnym etapie ma opóźnienia sięgające nawet 30 miesięcy.

Najwyższa Izba Kontroli już po raz dziewiąty skontrolowała rozpoczęty w 2007 roku Projekt ochrony przeciwpowodziowej w dorzeczu Odry (Projekt OPDO) oraz po raz pierwszy kontrolą objęła Projekt ochrony przeciwpowodziowej dorzecza Odry i Wisły (Projekt OPDOW), na którego realizację uruchomiono środki w 2016 r. Szacowana wartość obu Projektów to blisko 2 mld euro, a ich realizacja ma zapewnić i zwiększyć zabezpieczenie przeciwpowodziowe dla mieszkańców ośmiu województw.

Wyniki dotychczasowych kontroli w latach 2007-2013 wykazywały niski poziom wykonania założonych zadań. Dopiero w latach 2014-2015 nastąpił postęp w realizacji zadań tego Projektu, ponieważ udało się zakończyć łącznie 10 z 16 zawartych kontraktów. NIK od początku realizacji Projektu wskazywała m.in. na konieczność przyśpieszenia jego realizacji, gdyż pierwotny termin jego zakończenia, tj. do 31 maja 2014 r., był zagrożony. Termin ten przesunięto o ponad trzy lata (do 31 grudnia 2017 r.), niemniej jednak już wówczas Izba wskazywała, że nowego terminu również nie uda się dotrzymać. Oceny NIK okazały się uzasadnione i obecnie procedowane jest już drugie przesunięcie daty zakończenia i rozliczenia Projektu ochrony przeciwpowodziowej w dorzeczu rzeki Odry - na grudzień 2020 roku.

Wyniki tegorocznej kontroli pokazały, że objęte kontrolą jednostki sektora finansów publicznych realizowały Projekt zgodnie z przepisami prawa i zasadami należytego zarządzania finansami publicznymi. Niestety pomimo tych działań, 20 lat po powodzi tysiąclecia z lipca 1997 roku (która dotknęła wówczas ponad 2,5 tysiąca wsi i miast w południowej i zachodniej Polsce) Wrocław nadal nie jest w pełni zabezpieczony przez skutkami powodzi. Nie udało się zakończyć wszystkich zadań Projektu ochrony przeciwpowodziowej w dorzeczu rzeki Odry, czyli zadań widawskich, realizowanych w ramach Modernizacji Wrocławskiego Węzła Wodnego, oraz kluczowej inwestycji dla tego Projektu, czyli budowy Zbiornika Racibórz.

Do końca 2016 r., po 10 latach od rozpoczęcia realizacji inwestycji w ramach tego Projektu, udało się zakończyć 12 z 16 zawartych kontraktów. Efektem tego było m.in. wybudowanie lub przebudowanie około 75 km wałów przeciwpowodziowych, zmodernizowanie i udrożnienie kanałów powodziowych, udrożnienie koryta starej Odry, dostosowanie kanału miejskiego we Wrocławiu i stopnia Rędzin do przepuszczania wód powodziowych, zmodernizowanie Bulwarów Odry Śródmiejskiej, przebudowanie Jazu Wrocław I oraz mostu kolejowego Bolesława Krzywoustego we Wrocławiu.

Niestety w badanym przez NIK okresie nadal nie zakończono wszystkich zadań widawskich, przy czym największe problemy wystąpiły na zadaniu B3-2 - „Rzeka Widawa od mostu kolejowego ul. Krzywoustego do ujścia Odry", które nie zostało zakończone zgodnie z umową do 18 grudnia 2016 r. Powstałe opóźnienia, w ocenie Dolnośląskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych (DZMiUW), wynikały głównie z niedostatecznej ilości zaangażowanego przez wykonawcę sprzętu i ludzi oraz nieposiadania wymaganej ilości gruntu do budowy wałów. Natomiast w ocenie wykonawcy tego zadania, przyczyną opóźnień było m.in. to, że nie zapewniono mu pełnego dostępu do terenu budowy, z czym nie zgadza się DZMiUW. Na koniec czerwca 2017 r. zaawansowanie rzeczowe tego zadania wynosiło 78 proc.

W przedłużonym o ponad pół roku terminie, tj. 30 czerwca 2017 r., zakończono zasadnicze roboty budowalne na odcinku II zadania B3-1 - „Przelew Odra-Widawa do mostu kolejowego ul. Krzywoustego". Wykonawca tego zadania zobowiązany został jednak do usunięcia wad i prac zaległych stwierdzonych podczas odbiorów.

Wyniki kontroli pokazują, że nadal nie dostosowano w pełni doliny rzeki Widawy do bezpiecznego przeprowadzenia w obrębie Wrocławia części fali powodziowej na poziomie 300 m3/s. Dodatkowo NIK wskazuje, że bez dodatkowego zabezpieczenia przeciwpowodziowego części Wrocławia oraz terenu gmin, Długołęka, Czernica i Wisznia Mała, leżących w jej dolinie, przy przepływie fali wezbraniowej powyżej 120 m3/s wystąpi zjawisko „cofki dynamicznej", które przy maksymalnym przerzucie 300 m3/s może spowodować straty wynoszące nawet ok. 700 mln zł. DZMiUW podjął już działania w zakresie wykonania stosownej dokumentacji projektowej wraz z uzyskaniem pozwolenia na realizację robót, które mają przeciwdziałać temu zjawisku, niemniej jednak na realizację tych zadań niezbędne jest zapewnienie środków finansowych w wysokości ok. 91 mln zł.

W przypadku pozostałych zadań Modernizacji Wrocławskiego Węzła Wodnego do końca 2014 r. zakończono wszystkie cztery zadania podkomponentu B1 -„Modernizacji obwałowań Odry i przebudowy obiektów przeciwpowodziowych", realizowane przez DZMiUW. Natomiast właściwe roboty budowlane na ostatnim czwartym zadaniu podkomponentu B2 „Modernizacji murów oporowych, kanałów i budowli hydrotechnicznych", za których realizację odpowiedzialny był Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu (RZGW we Wrocławiu), zakończone zostały w 2016 r. Na wszystkich jednak zadaniach podkomponentu B2 nadal trwało usuwanie wad i usterek stwierdzonych podczas odbiorów oraz realizacja prac niedokończonych np. konieczność likwidacji wycieków i nawodnienia podstawy wałów/międzywala pomiędzy mostami Trzebnickim i Osobowickim, czy też konieczność wykonania dodatkowych kalibracji przepławek przy trzech jazach. W przypadku dwóch z czterech zadań, wykonanie tych robót (na łączną kwotę 2,4 mln zł) zlecono wykonawcom zastępczym.

NIK zauważa jednak, że zakończenie zasadniczych robót budowlanych w ramach podkomponentu B2 nie wiąże się z ostatecznym zamknięciem rozliczeń z wykonawcami. Płatności wynikające z nieuregulowanych kwestii spornych, są przedmiotem roszczeń i sporów na kwotę ok. 70,8 mln zł.

NIK wskazuje, że warunkiem koniecznym do bezpiecznego przeprowadzenia wód powodziowych przez Wrocławski Węzeł Wodny jest ograniczenie ich dopływu do 3100 m3/s, co zgodnie z założeniami Projektu ma zapewnić Zbiornik Racibórz. W związku z odstąpieniem w październiku 2016 r. od umowy na budowę tego zbiornika, obecnie przewidywany termin zakończenia tej inwestycji planowany jest najwcześniej na koniec 2019 r. NIK przypomina, że zgodnie z postanowieniami Programu dla Odry 2006 Zbiornik ten miał zostać oddany do użytku w 2011 r. W Projekcie ochrony przeciwpowodziowej w dorzeczu rzeki Odry, pierwotnie założono natomiast, że zakończenie budowy Zbiornika nastąpi pod koniec II kwartału 2014 r.

Zdaniem NIK, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Gliwicach (RZGW w Gliwicach), podejmował optymalne działania, aby zminimalizować negatywne skutki odstąpienia od umowy z wykonawcą. Obejmowały one rozliczenie i zabezpieczenie robót już zrealizowanych, kontynuowanie prac niezbędnych do ukończenia oraz przygotowanie do wyboru nowego wykonawcy. W wyniku podjęcia tych działań nie stracono całkowicie sezonu budowlanego oraz przygotowano i prowadzono postępowanie przetargowe na wybór nowego wykonawcy.

Niestety odstąpienie od umowy pogłębiło wysuwanie wzajemnych roszczeń pomiędzy jej stronami, tj. byłym wykonawcą, a RZGW w Gliwicach. Na dzień zakończenia kontroli NIK nie było można jednoznaczne określić kwoty roszczeń, ponieważ żadna ze stron nie wniosła o rozstrzygnięcie swoich roszczeń przez Sąd Arbitrażowy. Dodatkowo z uwagi na fakt, że część zgłoszonych roszczeń ma charakter przejściowy, ich wielkość będzie znana po zakończeniu i rozliczeniu tej inwestycji.

Po odstąpieniu od kontraktu z dotychczasowym wykonawcą, do RZGW w Gliwicach zaczęli zgłaszać się podwykonawcy byłego wykonawcy tej inwestycji z roszczeniem o wypłatę wynagrodzenia z tytułu solidarnej odpowiedzialności zamawiającego (wynikającej z art. 6471 Kodeksu cywilnego). Według stanu na dzień 13 kwietnia 2017 r. wartość zgłoszonych roszczeń przez 47 firm wyniosła 64,8 mln PLN.

NIK zauważa również, że na dalszą budowę Zbiornika Racibórz potrzebne jest zapewnienie finansowania w wysokości ponad 471 mln zł, i to jeszcze przed zawarciem umowy na realizację tej inwestycji z nowym wykonawcą.

Wyniki tegorocznej kontroli NIK pokazują, że pomiędzy zamawiającymi, a wykonawcami istnieją spory i roszczenia dotyczące realizacji zadań Projektu. Nie można wykluczyć, że w przyszłości rozstrzygnięcia Sądu Arbitrażowego mogą generować dodatkowe koszty, które będą musiały zostać pokryte z budżetu państwa.

Projekt ochrony przeciwpowodziowej w dorzeczu Odry i Wisły - najważniejsze ustalenia W badanym okresie rozpoczęto realizację ważnego Projektu ochrony przeciwpowodziowej w dorzeczu Odry i Wisły, który ma zapewnić kompleksową ochronę przeciwpowodziową mieszkańcom Kotliny Kłodzkiej oraz obszarów środkowej i dolnej Odry, a także górnej Wisły z kompleksowymi działaniami inwestycyjnymi ochrony przed powodzią m.in.: Krakowa, Sandomierza i Tarnobrzegu. Projekt ten podzielono na pięć komponentów, a ich wartość oszacowano na kwotę 1,2 mld euro. Najistotniejsze zadania przeciwpowodziowe będą realizowane w ramach trzech z nich.

Kontrola NIK wykazała, że już na wstępnym etapie realizacji Projektu ochrony przeciwpowodziowej w dorzeczu Odry i Wisły występują opóźnienia, które sięgają nawet 30 miesięcy, w planowanym zakończeniu poszczególnych zadań. Opóźnienia te oraz zidentyfikowane przez NIK problemy, powodują, że istnieje ryzyko niezakończenia tego Projektu w planowanym terminie czyli do 15 grudnia 2023 r. Przesunięcia na tym etapie realizacji Projektu nie powodują jeszcze przekroczenia terminu jego zakończenia, jednak w ocenie NIK sytuacja ta powinna być starannie monitorowana, by wyeliminować to ryzyko.

Spośród 36 zadań tego Projektu, aż 24 miały przesuniętą datę zakończenia ich realizacji w stosunku do pierwotnych założeń, z czego dla 12 zadań opóźnienia te wyniosły od 12 do 30 miesięcy. Do 8 listopada 2017 r. jednostki realizujące Projekt zawarły jedynie 11 umów, na realizację siedmiu zadań.

Przyczynami powstałych opóźnień były przede wszystkim zmiany w koncepcjach wdrażania poszczególnych kontraktów oraz skomplikowane, dla większości jednostek realizujących ten Projekt, procedury administracyjne i przetargowe realizowane w trybach Banku Światowego. Dodatkowo wpływ na opóźnienia miała również potrzeba wprowadzenia innych kryteriów kwalifikacyjnych dla oferentów przystępujących do postępowań przetargowych w celu umożliwienia udziału w nich małym lokalnym przedsiębiorcom.

Istotnym problemem w realizacji Projektu ochrony przeciwpowodziowej w dorzeczu Odry i Wisły był również brak jednoznacznego i ostatecznego stanowiska władz centralnych w zakresie pogodzenia realizacji celów Projektu z projektowaną klasą żeglowności odrzańskiej drogi wodnej (ponieważ projekt transportowy, zwiększający klasę żeglowności do co najmniej IV klasy, wpływa na zakres i sposób realizacji projektu przeciwpowodziowego).