Nieważność decyzji administracyjnej a skutki upływu czasu

Instytucja prawna stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej istnieje w Kodeksie postępowania administracyjnego (kpa) od ponad 30 lat. Jednak wzruszenie decyzji administracyjnych w tym trybie wciąż budzi poważne wątpliwości, zwłaszcza po stronie organów administracji.

Rażące naruszanie

Wzruszanie decyzji administracyjnych w trybie stwierdzenia nieważności powinno mieć charakter wyjątkowy i odbywać się tylko wówczas, gdy spełnione zostaną ściśle określone wymogi wynikające z przepisów prawa. Art. 156 § 1 kpa określa przesłanki, których zaistnienie obliguje właściwy organ administracji publicznej do stwierdzenia nieważności danej decyzji administracyjnej. Jedną z nich, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego, jest wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa.

Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera definicji legalnej „rażącego naruszenia prawa". W orzecznictwie sądowym podjęto jednak próbę wyjaśnienia wskazanego pojęcia, a także zawarto wskazówki, jak odróżnić „zwykłe" naruszenie prawa od jego „rażącej" odmiany, która prowadzi do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Jak wskazują sądy administracyjne, rażące naruszenie prawa występuje, jeżeli treść decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa, a rodzaj naruszenia nie może być zaakceptowany jako rozstrzygnięcie pochodzące od organu praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych, przy czym przekroczenie prawa musi być jasne i niedwuznaczne. Traktowanie naruszenia prawa jako rażące powinno mieć miejsce wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 sierpnia 2014 roku, sygn. akt: VIII SA/Wa 369/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2015 roku, sygn. akt: I OSK 1252/14).

Upływ dziesięciu lat

Orzecznictwo sądowe dostarcza zatem licznych wskazówek interpretacyjnych ułatwiających odkodowanie pojęcia „rażącego naruszenia prawa". Nie usuwa jednak wszystkich wątpliwości odnośnie do wykładni tego pojęcia, bowiem w dużym stopniu nadal ma ono charakter nieostry i ocenny. Ponadto organ administracji rozpoznający daną sprawę będzie zobowiązany każdorazowo wyjaśnić, dlaczego w jego opinii w konkretnym stanie faktycznym jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z omawianych przyczyn. Warto bowiem zaznaczyć, iż decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności innej decyzji może podlegać dalszej weryfikacji, a jej legalność – ocenie przez sąd administracyjny.

Ponadto należy zaznaczyć, iż wskazane w art. 156 § 1 kpa przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w tym wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, mają charakter przesłanek pozytywnych. Oznacza to, iż wystąpienie którejkolwiek z nich prowadzi do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, ale tylko wówczas, gdy nie zaistnieje jednocześnie jedna z dwóch wskazanych w art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przesłanek negatywnych. Do tych ostatnich zalicza się upływ lat dziesięciu od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia czy też wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych.

Wyjątki od zasady

Jednocześnie niektóre przepisy szczególne wprowadzają odmienny niż zawarty w Kodeksie postępowania administracyjnego termin dziesięcioletni, z którego upływem nie stwierdza się nieważności decyzji administracyjnej. Tytułem przykładu można wspomnieć o regulacjach dotyczących decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przewidzianej w art. 53 ust. 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy też decyzji o pozwoleniu na budowę linii kolejowej opisanej w art. 9ac ust. 2 ustawy z 28 marca 2003 roku o transporcie kolejowym.

Zaistnienie przesłanki pozytywnej nie jest zatem wystarczające do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Może się bowiem okazać, iż pomimo jej spełnienia równocześnie wystąpi przesłanka negatywna. W konsekwencji decyzja administracyjna pozostanie w obrocie, a organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Okazuje się ponadto, iż skorzystanie przez organ administracji z przesłanki negatywnej w postaci upływu lat dziesięciu od dnia ogłoszenia lub doręczenia decyzji administracyjnej nie będzie miało zastosowania do wszystkich przesłanek wynikających z art. 156 § 1 kpa, ale jedynie tych przypadków, gdy decyzja:

- została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości,

- dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

- została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,

- zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Brzmienie art. 156 § 2 kpa nie umożliwiało dotychczas pozostawienia decyzji administracyjnej w obrocie z powodu upływu dziesięciu lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, w przypadku wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Upływ czasu pozostawał zatem bez wpływu na możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z powyższą wadą. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w tym przypadku mogło mieć zatem miejsce nawet po upływie wielu lat, o ile decyzja nie spowodowała nieodwracalnych skutków prawnych.

Wyrokiem z 12 maja 2015 roku wydanym w sprawie o sygn. akt: P 46/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł jednak, iż art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego „w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Wskazane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie z dniem 21 maja 2015 roku.

Ponadto w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku TK zwrócił uwagę, iż:

- treść art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego powinna być kompromisem pomiędzy zasadą trwałości decyzji administracyjnych a zasadą praworządności, zaś obecne brzmienie wskazanego przepisu takiej równowagi nie zapewnia;

- niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa może spowodować wykształcenie się odmiennej linii orzeczniczej, a w rezultacie przeniesienie na adresata decyzji ryzyka wadliwego działania organów administracji;

- działanie organów na podstawie przepisów prawa, zgodnie z zasadą legalizmu nie jest tożsame z obowiązkiem eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę, po upływie znacznego czasu od jej wydania;

- zasada praworządności powinna również uwzględniać potrzebę zapewniania stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych, pogłębianie zaufania obywateli do państwa i zapewnienie pewności prawa.

Dekret warszawski

Wskazane orzeczenie zapadło w związku z pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zadanym w konkretnej sprawie, a odnoszącej się do dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Wyrok ten nie ogranicza jednak swojego zastosowania tylko do tzw. spraw dekretowych, ale może być wykorzystany także do innych postępowań zakończonych decyzją administracyjną.

Warto również zaznaczyć, iż powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie zmienił ani nie uchylił art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na ustawodawcę został jednak nałożony obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą do nabycia prawa lub ekspektatywy.