Prenumerata 2018 ju˜ż w sprzedża˜y - SPRAWD˜!

Ustrój i kompetencje

Nieważność decyzji administracyjnej a skutki upływu czasu

123RF
Wzruszanie decyzji administracyjnych w trybie stwierdzenia nieważnoœci powinno mieć charakter wyjštkowy i odbywać się tylko wtedy, gdy spełnione zostanš œciœle okreœlone wymogi.

Instytucja prawna stwierdzenia nieważnoœci decyzji administracyjnej istnieje w Kodeksie postępowania administracyjnego (kpa) od ponad 30 lat. Jednak wzruszenie decyzji administracyjnych w tym trybie wcišż budzi poważne wštpliwoœci, zwłaszcza po stronie organów administracji.

Rażšce naruszanie

Wzruszanie decyzji administracyjnych w trybie stwierdzenia nieważnoœci powinno mieć charakter wyjštkowy i odbywać się tylko wówczas, gdy spełnione zostanš œciœle okreœlone wymogi wynikajšce z przepisów prawa. Art. 156 § 1 kpa okreœla przesłanki, których zaistnienie obliguje właœciwy organ administracji publicznej do stwierdzenia nieważnoœci danej decyzji administracyjnej. Jednš z nich, wskazanš w art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego, jest wydanie decyzji administracyjnej z rażšcym naruszeniem prawa.

Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera definicji legalnej „rażšcego naruszenia prawa". W orzecznictwie sšdowym podjęto jednak próbę wyjaœnienia wskazanego pojęcia, a także zawarto wskazówki, jak odróżnić „zwykłe" naruszenie prawa od jego „rażšcej" odmiany, która prowadzi do stwierdzenia nieważnoœci decyzji administracyjnej.

Jak wskazujš sšdy administracyjne, rażšce naruszenie prawa występuje, jeżeli treœć decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczna z treœciš okreœlonego przepisu prawa, a rodzaj naruszenia nie może być zaakceptowany jako rozstrzygnięcie pochodzšce od organu praworzšdnego państwa. Rażšce naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej niebudzšcej wštpliwoœci interpretacyjnych, przy czym przekroczenie prawa musi być jasne i niedwuznaczne. Traktowanie naruszenia prawa jako rażšce powinno mieć miejsce wyjštkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilnoœć ostatecznej decyzji administracyjnej (tak: wyrok Wojewódzkiego Sšdu Administracyjnego w Warszawie z 27 sierpnia 2014 roku, sygn. akt: VIII SA/Wa 369/14; wyrok Naczelnego Sšdu Administracyjnego z 3 lutego 2015 roku, sygn. akt: I OSK 1252/14).

Upływ dziesięciu lat

Orzecznictwo sšdowe dostarcza zatem licznych wskazówek interpretacyjnych ułatwiajšcych odkodowanie pojęcia „rażšcego naruszenia prawa". Nie usuwa jednak wszystkich wštpliwoœci odnoœnie do wykładni tego pojęcia, bowiem w dużym stopniu nadal ma ono charakter nieostry i ocenny. Ponadto organ administracji rozpoznajšcy danš sprawę będzie zobowišzany każdorazowo wyjaœnić, dlaczego w jego opinii w konkretnym stanie faktycznym jest możliwe stwierdzenie nieważnoœci decyzji administracyjnej z omawianych przyczyn. Warto bowiem zaznaczyć, iż decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważnoœci innej decyzji może podlegać dalszej weryfikacji, a jej legalnoœć – ocenie przez sšd administracyjny.

Ponadto należy zaznaczyć, iż wskazane w art. 156 § 1 kpa przesłanki stwierdzenia nieważnoœci decyzji administracyjnej, w tym wydanie jej z rażšcym naruszeniem prawa, majš charakter przesłanek pozytywnych. Oznacza to, iż wystšpienie którejkolwiek z nich prowadzi do stwierdzenia nieważnoœci decyzji administracyjnej, ale tylko wówczas, gdy nie zaistnieje jednoczeœnie jedna z dwóch wskazanych w art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przesłanek negatywnych. Do tych ostatnich zalicza się upływ lat dziesięciu od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia czy też wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych.

Wyjštki od zasady

Jednoczeœnie niektóre przepisy szczególne wprowadzajš odmienny niż zawarty w Kodeksie postępowania administracyjnego termin dziesięcioletni, z którego upływem nie stwierdza się nieważnoœci decyzji administracyjnej. Tytułem przykładu można wspomnieć o regulacjach dotyczšcych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przewidzianej w art. 53 ust. 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy też decyzji o pozwoleniu na budowę linii kolejowej opisanej w art. 9ac ust. 2 ustawy z 28 marca 2003 roku o transporcie kolejowym.

Zaistnienie przesłanki pozytywnej nie jest zatem wystarczajšce do stwierdzenia nieważnoœci decyzji administracyjnej. Może się bowiem okazać, iż pomimo jej spełnienia równoczeœnie wystšpi przesłanka negatywna. W konsekwencji decyzja administracyjna pozostanie w obrocie, a organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oraz wskazania okolicznoœci, z powodu których nie stwierdził nieważnoœci decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Okazuje się ponadto, iż skorzystanie przez organ administracji z przesłanki negatywnej w postaci upływu lat dziesięciu od dnia ogłoszenia lub doręczenia decyzji administracyjnej nie będzie miało zastosowania do wszystkich przesłanek wynikajšcych z art. 156 § 1 kpa, ale jedynie tych przypadków, gdy decyzja:

- została wydana z naruszeniem przepisów o właœciwoœci,

- dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innš decyzjš ostatecznš,

- została skierowana do osoby niebędšcej stronš w sprawie,

- zawiera wadę powodujšcš jej nieważnoœć z mocy prawa.

Brzmienie art. 156 § 2 kpa nie umożliwiało dotychczas pozostawienia decyzji administracyjnej w obrocie z powodu upływu dziesięciu lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, w przypadku wydania jej z rażšcym naruszeniem prawa. Upływ czasu pozostawał zatem bez wpływu na możliwoœć stwierdzenia nieważnoœci decyzji administracyjnej wydanej z powyższš wadš. Stwierdzenie nieważnoœci decyzji administracyjnej w tym przypadku mogło mieć zatem miejsce nawet po upływie wielu lat, o ile decyzja nie spowodowała nieodwracalnych skutków prawnych.

Wyrokiem z 12 maja 2015 roku wydanym w sprawie o sygn. akt: P 46/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł jednak, iż art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego „w zakresie, w jakim nie wyłšcza dopuszczalnoœci stwierdzenia nieważnoœci decyzji wydanej z rażšcym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastšpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawš nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Wskazane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie z dniem 21 maja 2015 roku.

Ponadto w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku TK zwrócił uwagę, iż:

- treœć art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego powinna być kompromisem pomiędzy zasadš trwałoœci decyzji administracyjnych a zasadš praworzšdnoœci, zaœ obecne brzmienie wskazanego przepisu takiej równowagi nie zapewnia;

- niedookreœlony charakter przesłanki rażšcego naruszenia prawa może spowodować wykształcenie się odmiennej linii orzeczniczej, a w rezultacie przeniesienie na adresata decyzji ryzyka wadliwego działania organów administracji;

- działanie organów na podstawie przepisów prawa, zgodnie z zasadš legalizmu nie jest tożsame z obowišzkiem eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę, po upływie znacznego czasu od jej wydania;

- zasada praworzšdnoœci powinna również uwzględniać potrzebę zapewniania stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych, pogłębianie zaufania obywateli do państwa i zapewnienie pewnoœci prawa.

Dekret warszawski

Wskazane orzeczenie zapadło w zwišzku z pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sšdu Administracyjnego w Warszawie zadanym w konkretnej sprawie, a odnoszšcej się do dekretu z dnia 26 paŸdziernika 1945 roku o własnoœci i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Wyrok ten nie ogranicza jednak swojego zastosowania tylko do tzw. spraw dekretowych, ale może być wykorzystany także do innych postępowań zakończonych decyzjš administracyjnš.

Warto również zaznaczyć, iż powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie zmienił ani nie uchylił art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na ustawodawcę został jednak nałożony obowišzek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wyłšczenie możliwoœci stwierdzenia nieważnoœci decyzji administracyjnej wydanej z rażšcym naruszeniem prawa, gdy od jej wydania nastšpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawš do nabycia prawa lub ekspektatywy.

Ponadto w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż nie przesšdza, w jaki sposób ustawodawca ma zrealizować zawarty w nim postulat i że jest on równoznaczny z wprowadzeniem dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego. Prawodawca dysponuje bowiem swobodš w wyborze instrumentów służšcych realizacji postulowanych przez Trybunał Konstytucyjny wartoœci. Obecnie należy zatem oczekiwać wprowadzenia przez ustawodawcę stosownych regulacji uwzględniajšcych stanowisko Trybunału Konstytucyjnego.

Stwierdzenie nieważnoœci pozwolenia na budowę

- Pan Jan Kowalski na podstawie ostatecznej i prawomocnej decyzji zatwierdzajšcej projekt budowlany i udzielajšcej pozwolenia na budowę z 2 maja 2005 r. zrealizował inwestycję polegajšcš na budowie domu jednorodzinnego. Wskazane pozwolenie na budowę zostało mu doręczone 9 maja 2005 r., a jego wydanie nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.

Czy obecnie, po ponad dziesięciu latach od dnia doręczenia mu wspomnianej decyzji, istnieje potencjalne ryzyko stwierdzenia nieważnoœci pozwolenia na budowę w oparciu o przesłankę rażšcego naruszenia prawa?

21 maja 2015 r. wszedł w życie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., wydany w sprawie o sygn. akt P 46/13. Wyrok ten ogranicza ryzyko stwierdzenia nieważnoœci posiadanego przez Jana Kowalskiego pozwolenia na budowę w oparciu o przesłankę rażšcego naruszenia prawa w przypadku znacznego upływu czasu.

Przed wejœciem w życie wspomnianego orzeczenia upływ dziesięciu lat od dnia doręczenia Janowi Kowalskiemu pozwolenia na budowę pozostawał bez wpływu na możliwoœć stwierdzenia nieważnoœci tej decyzji administracyjnej w oparciu o przesłankę rażšcego naruszenia prawa. O tym, czy sytuacja prawna Jana Kowalskiego w odniesieniu do pozwolenia na budowę będzie nadal zagrożona, zdecyduje ustawodawca, który będzie realizował powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego.

ródło: Rzeczpospolita

WIDEO KOMENTARZ

REDAKCJA POLECA

NAJNOWSZE Z RP.PL