Niepoprawnie o Konstytucji: uprawnienia dla głowy państwa

Od tygodnia trwa dyskusja o propozycjach pytań referendalnych przedstawionych na posiedzeniu Narodowej Rady Rozwoju, stanowiącej wsparcie eksperckie prezydenta RP. Zaprezentowano 15 pytań, przy czym zastrzeżono, że prawdopodobnie będzie ich mniej.

Czytaj: Krzysztof Szczucki: obywatele muszą rozumieć prawo 

W założeniu najbliższe tygodnie mają być czasem dalszego konsultowania, tym razem skonkretyzowanych propozycji, które pozwolą na wypracowanie ostatecznej listy zagadnień do rozstrzygnięcia przez obywateli

Jednym z zaproponowanych pytań jest wzmocnienie uprawnień prezydenta RP, wybieranego w wyborach powszechnych, w sferze polityki zagranicznej i zwierzchnictwa nad Siłami Zbrojnymi Rzeczypospolitej Polskiej. Pytanie niewątpliwie ma swe źródło w doświadczeniach stosowania obecnych postanowień konstytucji. Zdarzało się, że niejasne rozstrzygnięcie o podziale uprawnień w ramach władzy wykonawczej między prezydenta RP i rząd powodowało napięcia, a czasem też wyraźne spory o prymat w poszczególnych aktywnościach – czy to na forum międzynarodowym, czy to w stosunku do wojska.

W obszarze stosunków międzynarodowych czy sił zbrojnych najczęściej debatuje się o dobrym dla Polski modelu ustrojowym, a zwłaszcza o ukształtowaniu władzy wykonawczej. Wskazać można jednak więcej przykładów niespójnej koncepcji modelu polskiej prezydentury w obecnej konstytucji.

Pamiętać trzeba, że konstytucja przypisuje głowie państwa bardzo duże znaczenie. Prezydent jest bowiem najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej.

Do jego zadań należy także czuwanie nad przestrzeganiem konstytucji, stanie na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium. Tak wyznaczone kierunki działania głowy państwa każą spodziewać się określonych uprawnień, pozwalających na ich kompleksową realizację.

Jednym z ważniejszych narzędzi jest przyznane prezydentowi RP uprawnienie do wydawania aktów urzędowych. Przyjęty przez ustrojodawcę model odpowiedzialności politycznej i konstytucyjnej organów władzy publicznej przesądził, że odpowiedzialność przed Sejmem za akty urzędowe głowy państwa ma ponosić prezes Rady Ministrów.

To spowodowało, że wprowadzono instytucję kontrasygnaty. Wymaga to jeszcze niewątpliwie analizy, ale wydaje się, że jest to założenie w rzeczywistości fikcyjne. Wszak akt urzędowy prezydenta RP, jeżeli jest krytykowany, to adresatem jego krytyki jest głowa państwa, a nie premier. To prezydent ponosi ostatecznie odpowiedzialność polityczną za swoje decyzje, prawda, że nie przed Sejmem, ale przed podmiotem sprawującym władzę zwierzchnią, czyli przed narodem. Instytucja kontrasygnaty może służyć w praktyce nie tyle przejęciu odpowiedzialności za rozstrzygnięcia głowy państwa, ile raczej dostosowywaniu kierunków działań prezydenta RP do aktualnej polityki rządu. Jest to widoczne przede wszystkim w okresie kohabitacji, kiedy to głowa państwa i rząd pochodzą z różnych obozów politycznych. W rezultacie może to oznaczać poważną trudność w wykonywaniu przez prezydenta RP jego konstytucyjnych i ustawowych kompetencji.

W konstytucji przewidziano katalog prerogatyw, a więc tych aktów urzędowych prezydenta RP, które nie wymagają kontrasygnaty prezesa Rady Ministrów. Warto zaznaczyć, że kontrasygnacie podlegają tylko akty urzędowe głowy państwa.

Jeżeli zatem prezydent RP wykonuje swoje kompetencje za pomocą innych środków niż akty urzędowe, nie zachodzi potrzeba kontrasygnaty. Konstytucja nie definiuje pojęcia aktu urzędowego. Pozostawiono zatem w tym zakresie pole do interpretacji dokonywanych przez urząd prezydenta, premiera oraz przez sądy.

W ustawie zasadniczej przewidziano także tzw. prerogatywy, czyli te uprawnienia głowy państwa, które dla swojej ważności nie wymagają podpisu prezesa Rady Ministrów. Wskazuje się zwykle, że ten katalog ma charakter enumeratywny, a więc tylko opisane w nim czynności mogą być wykonywane bez podpisu szefa rządu.

Jednocześnie jednak powstała konieczność wypracowania koncepcji aktu pochodnego od prerogatywy. Jeżeli bowiem prezydent RP ma prerogatywę w postaci inicjatywy ustawodawczej, to zasadne wydaje się twierdzenie, że jej konsekwencją jest możliwość zgłoszenia przez prezydenta RP poprawki do projektu będącego przedmiotem takiej inicjatywy, złożonego już do laski marszałkowskiej, bez konieczności uzyskania kontrasygnaty.

Zresztą sam katalog prerogatyw może także wywoływać pewne wątpliwości. Otóż, zestawienie art. 142 ust. 2 i 3 konstytucji wskazuje, że wszystkie prerogatywy są aktami urzędowymi głowy państwa. Oznaczałoby to, że aktem urzędowym jest także zwrócenie się z orędziem do Sejmu do Senatu lub też do Zgromadzenia Narodowego.

Jednocześnie w literaturze prawa konstytucyjnego przyjmuje się raczej, że wystąpienia publiczne prezydenta RP nie mają charakteru aktu urzędowego.

Powyższe nie oznacza, że autorom konstytucji z 1997 r. należy uczynić zarzut. Konstytucja, czym nie różni się od ustaw, jest nie tylko aktem prawnym, ale także aktem politycznym, uchwalanym w określonym kontekście.

Nie można natomiast przekonująco twierdzić, że modelu ustrojowego nie da się ukształtować lepiej. W końcu, nawet jeżeli ostatecznie nowa ustawa zasadnicza nie zostanie opracowana lub uchwalona, tocząca się debata może zaowocować lepszym zrozumienie obowiązującego stanu prawnego.