Horbaczewski: Podatek liniowy uprości system fiskalny

Polski system podatkowy, zbyt skomplikowany, jest niewydolny. Kolejne zmiany i nakładające się na siebie modyfikacje przepisów podatkowych stworzyły środowisko prawne, w którym uczciwi podatnicy (osoby fizyczne i przedsiębiorcy) nie są w stanie funkcjonować bez polegania na doradcach podatkowych – jednej z niewielu grup zawodowych korzystających na ułomności systemu podatkowego.

Kolejną grupą, która czuje się wyśmienicie w gąszczu reguł i wyjątków, które często są ze sobą sprzeczne lub wykluczają się nawzajem, są przestępcy gospodarczy – oni nie obawiają się kontroli skarbowej w długim okresie, ponieważ ich horyzont działań jest krótkoterminowy i nastawiony na wykorzystanie możliwości dostarczanych przez złe prawo i nieefektywny system urzędniczy.

Taki stan rzeczy stanowi jedną z najważniejszych barier rozwoju przedsiębiorczości, w szczególności tej małej i średniej, której w przeciwieństwie do wielkich korporacji nie stać na usługi najlepszych doradców podatkowych częstokroć w przeszłości zaangażowanych w tworzenie przepisów podatkowych. Ponadto społeczeństwo jest przekonane, że podatki w Polsce są niesprawiedliwe i płacą je tylko ci, których nie stać na doradców pomagających w ich niepłaceniu, co powoduje destrukcyjny brak zaufania do państwa i wyobcowanie obywateli. Ważna jest również czysta kalkulacja efektywności aparatu skarbowego. Jego skala i koszty są w Polsce jednymi z najwyższych w Europie, jeśli porównać koszty jego utrzymania do kwot zbieranych podatków (PIT, CIT, VAT itp.).

Uproszczenie ponad wszystko

Niezbędne jest radykalne uproszczenie podatków i zbudowanie ich systemu od początku. Wszelkie półśrodki w postaci prób modyfikacji istniejących przepisów niosą niemal pewne ryzyko pogorszenia sytuacji. Nowy system podatkowy umożliwi radykalne uproszczenie podatków, a więc zmniejszenie do minimum zaangażowania podatników w proces ich płacenia.

Proste zasady, brak lub minimalizacja liczby wyjątków i ulg, możliwe ujednolicenie stawek (dotyczy wszystkich podatków, jednak w szczególności ujednolicenie VAT pozwoliłoby system uszczelnić) ułatwi znacząco życie uczciwym podatnikom oraz ograniczy możliwości ich legalnego omijania biegłym w tej materii doradcom podatkowym i ich klientom. Mniej luk i wyjątków oraz łatwiejsza kontrola ze strony urzędów skarbowych ograniczą szarą strefę w gospodarce, a zwłaszcza największe przestępstwa skarbowe. Jasne reguły oraz przekonanie społeczne, że system podatkowy jest skuteczny i szczelny (nie pozwala różnego rodzaju cwaniakom na jego bezkarne obchodzenie) zaowocują wzrostem zaufania do państwa wśród obywateli, co jest warunkiem budowy prawdziwego społeczeństwa obywatelskiego, a nie jego fasady.

Będzie to także korzystne dla budżetu. Mimo że w początkowej fazie powinno się ostrożnie założyć względną równowagę wpływów podatkowych w starym i nowym systemie, to zakładając spadek kosztów administracji podatkowej, choćby z tego powodu zmiana będzie pozytywna. W przypadku skuteczności nowego systemu (szczelności) będzie można obniżać podatki, gdyż ograniczenie szarej strefy i wzrost skuteczności ścigania nieprawidłowości przyniesie nominalny wzrost ściąganych podatków.

Cele oraz postulat zmian są uzasadnione, jednak ich wprowadzenie, choć konieczne, będzie procesem skomplikowanym, a naturalne pomyłki przy tworzeniu nowego reżimu podatkowego mogą mieć bardzo poważne konsekwencje dla finansów publicznych, podatników i obozu politycznego, który będzie firmował zmiany.

Wylanie dziecka z kąpielą

Bez uproszczenia systemu podatkowego jego nagłe uszczelnianie na bazie tak skomplikowanego gąszczu przepisów pogorszy już teraz złą sytuację podatników. Planując utrzymanie wysokiego wzrostu gospodarczego w Polsce w nadchodzących latach, jednym z kluczowych elementów powinno być wprowadzenie nowego systemu podatkowego.

Reforma podatku dochodowego poprzez wprowadzenie jednej stawki – podatku liniowego – to wariant archiwalny, poważnie rozważany kilka lat temu, wychodzący naprzeciw postulatowi uproszczenia podatków. Wraz z jego wprowadzeniem co do zasady zniesione powinny zostać wszystkie ulgi i wyjątki. Jest to propozycja, której nie rozpatruje się publicznie, co ma związek ze złymi skojarzeniami w społeczeństwie (wykreowano wizerunek tego podatku jako narzędzia niesprawiedliwego, premiującego najbogatszych). Jednak po uzupełnieniu jej o komponent w postaci odpowiednio skalkulowanej kwoty wolnej od podatku mogłaby być koncepcją wartą chociażby pojawienia się w dyskusji.

Wprowadzając podatek liniowy i likwidując co do zasady ulgi i wyjątki, osiągamy istotny postęp w uproszczeniu systemu, co umożliwia ograniczenie administracji skarbowej alokowanej do ściągania PIT i tym samym poprawia jego efektywność finansową (poprawia się wskaźnik: wpływy z PIT do kosztów jego ściągania). To rozwiązanie nie jest bardzo radykalne, tj. nie wymaga wprowadzenia zupełnie nowych rozwiązań i mechanizmów, co zmniejsza ryzyko niepowodzenia reformy. Jednak względnie niewielka zmiana w stosunku do obecnego systemu nie gwarantuje nadzwyczajnych efektów po stronie usprawniania administracji. W podstawowej koncepcji nadal w systemie pozostają ZUS i inne składki pozapodatkowe wraz z instytucjami je zbierającymi.

Liniowy zamiast PIT

Zmodyfikowana wersja podatku liniowego, tj. jednolity podatek dochodowy, który zastąpiłby obecnie płacony PIT oraz wszystkie składki pozapodatkowe (ZUS, składkę zdrowotną, rentową itp.), dotyczyłby podatku PIT płaconego przez pracowników etatowych, jak i przedsiębiorców prowadzących indywidualną działalność gospodarczą. Miałoby to funkcję uproszczenia podatków i zmniejszenia administracji – skarbowej, ZUS, NFZ. Za ściąganie podatku odpowiadałyby urzędy skarbowe. Zasadniczo wprowadzenie tego wariantu podatkowego powinno skutkować wprowadzeniem finansowania służby zdrowia z budżetu centralnego (ewentualnie przez agendy płatnicze).

Podatek od funduszu wynagrodzeń płacony przez pracodawców, zawierający w sobie dotychczasowy PIT oraz wszystkie składki pozapodatkowe z elementem towarzyszącym zmian w podatku VAT, jest tylko z pozoru atrakcyjnym pomysłem. Fundusz płac dotyczy wyłącznie pracodawców zatrudniających pracowników. W tym przypadku pomysł zasadniczo może zdawać egzamin. Jednak wśród płatników PIT dużą część stanowią indywidualni przedsiębiorcy płacący PIT. Od czego płacony byłby podatek? Jeśli od dochodu, to według jakiej stawki, tej samej co przedsiębiorcy zatrudniający pracowników czy innej? To rozwiązanie nie byłoby optymalnym dla całego systemu podatkowego i jako takie byłoby trudne do wprowadzenia jako element uproszczenia systemu jako całości.

Pośrednio byłby to podatek liniowy płacony przez pracodawców i nie byłoby realnych możliwości wsparcia kanałem podatkowym najmniej zarabiających (chociażby poprzez kwotę wolną od podatku). Jednocześnie poważne problemy pojawiłyby się po stronie pomocy społecznej realizowanej przez państwo.

Obecnie na podstawie danych indywidualnych podatników gromadzonych przez urzędy skarbowe udzielana jest pomoc finansowa obywatelom o najniższych dochodach. System pomocy socjalnej uwzględnia jako element kluczowy kryterium dochodowe. Jeśli wprowadzony zostanie podatek od funduszu płac, administracja państwowa straci możliwość gromadzenia tych danych, udzielania pomocy i kontrolowania prawidłowości tego procesu. Zatem na jakiej podstawie urzędnik będzie decydował o przyznaniu pomocy? Zaświadczenia od pracodawcy? Wyciągu z konta bankowego? Takie podejście doprowadziłoby do nadużyć na ogromną skalę. Obecnie, mimo że nie jest to system idealnie szczelny, opiera się na wiarygodnych informacjach dochodowych z urzędów skarbowych (np. program 500+).

Powyższe oznacza, że państwo straciłoby narządzie kreowania polityki socjalnej. Można sobie wyobrazić wprowadzenie alternatywnego systemu gromadzenia i wykorzystywania informacji o dochodach obywateli, ale byłby to powrót do punktu wyjścia, jeśli mówimy o komplikacji systemu dla podatników oraz kosztowności administracji. Innym zagadnieniem jest oryginalność tego rozwiązania. Trudno zidentyfikować rozwinięty kraj, w którym stosowane są tego typu rozwiązania. Nie jest to argument koronny, ale w zestawieniu z poprzednimi potwierdza tezę, że nie jest to rozwiązanie uzasadnione.

Głęboka reforma

Zniesienie podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT) i opcjonalnie CIT przy jednoczesnej głębokiej reformie (oparciu dochodów podatkowych budżetu) systemu podatków pośrednich VAT i akcyzy (podniesienie stawek i uproszczenie zasad, które pokryłoby lukę po likwidacji podatku dochodowego) jest najbardziej radykalnym wariantem. Istnieją jednak kraje, w których nie ma podatku dochodowego, zasobne w surowce energetyczne (Kuwejt i niektóre inne regionu Zatoki Perskiej), niewielkie państwa będące tzw. rajami podatkowymi.

Brak podatków dochodowych umożliwiłby odchudzenie aparatu skarbowego oraz jego skupienie wokół uszczelniania ściągalności podatków pośrednich. Taki system podatkowy opodatkowywałby konsumpcję, jednocześnie zachęcając do pracy (zarabiania pieniędzy) i oszczędzania. Aby możliwe było zoptymalizowanie efektów takiej zmiany, należałoby jednocześnie zlikwidować składki pozapodatkowe.

W tym przypadku konieczne byłoby jednak objęcie opieką medyczną wszystkich obywateli (brak składki zdrowotnej uniemożliwia różnicowanie) oraz wprowadzenie systemu emerytur obywatelskich (brak składek na ZUS i różnicowania ich wysokości uniemożliwiałby wyliczanie indywidualnych emerytur). Działałoby to jak magnes dla zamożnych obywateli innych państw oraz firm, planujących zmniejszenie opodatkowania swoich dochodów. Jednak nie byłoby możliwości prowadzenia przez państwo skutecznej polityki wsparcia najuboższych. Bez określonych rozwiązań osłonowych tego typu system byłby skrajnie liberalny i premiował osoby najlepiej zarabiające. Z tego też powodu jest on bardzo ryzykowny politycznie.

Istotne jest prawidłowe skalkulowanie stawek VAT i akcyzy. Skoro nie ma dochodów z PIT i CIT oraz zlikwidowano składki pozapodatkowe, ta luka musiałaby zostać pokryta zwiększonymi dochodami z tytułu podatków pośrednich. Istnieje ryzyko, że nieprecyzyjnie skalkulowane stawki VAT i akcyzy spowodują zbyt niskie dochody budżetu lub obciążą nadmiernie gospodarkę. Przeanalizowanie wielu zmiennych czynników oraz dokonanie właściwego wyboru stawek podatkowych, aby dochody oscylowały wokół tych sprzed reformy, to zadanie trudne.

Rozwiązaniem, które nie będzie zbyt radykalne, ale pozwoliłoby osiągnąć większość z zakładanych powyżej celów, byłoby wprowadzenie podatku jednolitego/liniowego konsumującego w sobie podatek PIT oraz składki pozapodatkowe.

Jednocześnie wprowadzone powinny zostać powszechna opieka zdrowotna dla obywateli oraz emerytura obywatelska. Ostateczna stawka podatku zostałaby wyliczona z uwzględnieniem założenia, że dochody budżetu powinny utrzymać się w pierwszym okresie na względnie niezmienionym poziomie. System powinien uwzględniać kwotę wolną od podatku, która stanowiłaby osłonę dla najbiedniejszych. Powinno temu towarzyszyć uproszczenie systemu podatku VAT, w tym ujednolicenie jego stawki oraz wyłączenie wyjątków umożliwiających dokonywanie przestępstw skarbowych.

W zakresie CIT rozsądnym rozwiązaniem byłoby jego utrzymanie przy obniżonej stawce (10 proc.), tak aby Polska była atrakcyjna dla firm, w tym zagranicznych korporacji. Wszelkie podatki obciążające przychody są szkodliwe dla gospodarki: weźmy dwie firmy działające w dwóch różnych sektorach, generujące 100 mln zł każda. Rentowność na poziomie zysku brutto pierwszej wynosi 10 proc., a drugiej 2 proc. Czyli pierwsza realizuje rocznie zysk 10 mln zł, a druga 2 mln zł. Przy stałej stawce podatku przychodowego 0,5 proc. obie zapłacą 500 tys. zł, z tym że dla pierwszej stopa efektywna podatku wyniesie 5 proc., a dla drugiej 25 proc.