Prokuratoria Generalna SP ma bronić i przewidywać

prof. Leszek Bosek

Rz: Prokuratoria ma, jakkolwiek liczyć, ponad 90-procentową skuteczność. Czy potrzeba jest zatem aż taka głęboka reforma, panie prezesie?

Leszek Bosek: Mówiąc o skuteczności Prokuratorii, przypomnijmy, że 97 radców prowadzi sprawy o wartości 51 mld zł. A wracając do pytania: przygotowana zmiana jest głęboka, ma charakter ustrojowy, ale kompetencje i zadania Prokuratorii Generalnej w ostatnich dwóch stuleciach – Prokuratoria powstała bowiem już w 1816 roku – istotnie ewoluowały. Są funkcją zmieniającej się rzeczywistości, porządku prawnego i potrzeb polskiego państwa. Przekształcenie Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa w Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej przywraca kształt instytucji znany z międzywojnia – najświetniejszego okresu w dziejach Prokuratorii.

Chyba nie jest to zmiana sentymentalna?

Oczywiście że nie, to rzeczywiste wzmocnienie Prokuratorii służące usprawnieniu państwa, ograniczeniu jego kosztów, podniesieniu poziomu ochrony majątku państwowego będącego w dyspozycji innych niż Skarb Państwa podmiotów. Poważne państwo powinno dysponować instytucją, która jest w stanie sprawnie i na wysokim poziomie kompleksowo chronić jego prawa i interesy, przed sądami i arbitrażami, ale także w negocjacjach co najmniej w najważniejszych sprawach. Ochrona nie może się ograniczać, jak obecnie, do postępowań cywilnych, lecz powinna obejmować także sprawy sądowoadministracyjne, a nawet karne, jeżeli Skarb Państwa jest pokrzywdzonym.

Nie ustrzegła się jednak Prokuratoria Generalna afery gruntowej w Warszawie, choć prowadząc sprawy, choćby o odszkodowanie, zapewne docierały do niej niepokojące informacje?

Sprawa reprywatyzacji dobrze pokazuje problem: obecne ograniczenie właściwości Prokuratorii Generalnej do wykonywania zastępstwa procesowego tylko przed sądami powszechnymi i Sądem Najwyższym znacząco utrudniło kompleksową ochronę majątku państwowego. Prokuratoria może obecnie tylko leczyć objawy choroby zamiast przyczyn: czyli stosowanie niejednolitych reguł stwierdzania nieważności decyzji dekretowych albo ich wydawanie z naruszeniem prawa oraz faworyzowaniem handlarzy roszczeń w postępowaniach administracyjnych. Cóż z tego, że radcy Prokuratorii doprowadzili do wydania przez Sąd Najwyższy wielu korzystnych dla Skarbu Państwa uchwał, jeżeli to postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne decydowały o tym, czy powstały miliardowe roszczenia odszkodowawcze oraz roszczenia o zwrot w naturze. Przypomnę, że mimo upływu 26 lat od przełomu ustrojowego w Polsce sama tylko Prokuratoria i tylko obecnie prowadzi sprawy reprywatyzacyjne o wartości ponad 4,5 mld zł.

Czy Prokuratoria może przejąć prowadzenie spraw reprywatyzacyjnych w Warszawie?

Projekt ustawy nie zmienia charakteru prawnego Prokuratorii: pozostaje ona zastępcą procesowym i doradcą, który nie wykonuje funkcji władczych, w tym nie wydaje decyzji reprywatyzacyjnych. W porównaniu ze stanem obecnym będzie mogła natomiast przejąć na wniosek zastępstwo przed sądami administracyjnymi i w ten sposób starać się o ujednolicenie orzecznictwa, a pośrednio praktyki administracyjnej. Ponadto ustawa tworzy możliwość powierzenia na mocy odrębnych przepisów prezesowi Prokuratorii innych zadań. Oznacza to, że jeżeli taka byłaby decyzja parlamentu, to nie tyle Prokuratoria pojmowana jako kolegium radców, ile jej prezes mógłby na zasadzie wyjątku prowadzić pewne kategorie spraw reprywatyzacyjnych. Na przykład postępowania odwoławcze o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej, ujednolicając bezpośrednio praktykę administracyjną, a następnie mogłaby tych decyzji konsekwentnie bronić przed sądami administracyjnymi. To systemowe rozwiązanie mogłoby uzupełniać przyjęte przez Sejm rozwiązania o charakterze śledczym.

To poszerzenie uprawnień PG wymaga jednak kolejnej ustawy?

Jak już wspomniałem, konieczna jest odrębna ustawa.

Czy zastępstwo PG obejmie także spółki z udziałem Skarbu Państwa?

Często się zapomina, że Prokuratoria Generalna już w 2015 r. uzyskała kompetencję do wykonywania zastępstwa państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa. To rozszerzenie uznawano za niekontrowersyjne i poparły je wszystkie środowiska parlamentarne. Projekt ustawy o Prokuratorii Generalnej RP rozwija konstrukcję prawną i umożliwia zastępowanie w najważniejszych i największych procesach także osób prawnych z udziałem Skarbu Państwa albo z udziałem państwowych osób prawnych, zawsze za zgodą władz tych osób.

A gdyby zarządy tych spółek nadużywały swojej niezależności?

Zarządy spółek będą autonomicznie decydować, co jest w interesie tych spółek: czy bardzo skuteczne i tanie zastępstwo procesowe wykonywane przez Prokuratorię Generalną, przynoszące dochody budżetowi państwa, czy utrzymanie status quo.

Czy reprezentowanie spółek nie grozi kolizją interesów ze statusem urzędniczym radców PG?

Prokuratoria jest szczególną kancelarią procesową, trudno zatem mówić o „urzędniczym" statusie radców PG. Radcowie PG mają nie tylko uprawnienia adwokatów lub radców prawnych, ale także wieloletnie doświadczenie w prowadzeniu najtrudniejszych procesów. Mają także doskonałe wyczucie, co leży w interesie klienta. Wydaje mi się więc, że prowadzenie największych spraw o wartości powyżej 5 mln zł przez Prokuratorię Generalną wyeliminuje raczej opisywane konflikty interesów.

Czy PG będzie angażować kancelarie do spraw arbitrażowych? Słyszało się, że są to zbyt duże koszty.

Prokuratoria przez ostatnie dziesięć lat zdobyła doświadczenie w prowadzeniu spraw arbitrażowych: albo wspólnie, albo samodzielnie prowadziła arbitraże handlowe i inwestycyjne. Ma więc potencjał do prowadzenia spraw arbitrażowych na najwyższym poziomie. Liczba postępowań arbitrażowych może się jednak okazać tak duża, że zespół Prokuratorii nie będzie w stanie samodzielnie na najwyższym poziomie poprowadzić wszystkich spraw albo konieczne będzie prowadzenie tzw. postępowań wokółarbitrażowych (np. skarga o uchylenie wyroku sądu polubownego) w innych państwach, w których uprawnienia do występowania przed sądem zarezerwowane są tylko dla lokalnych prawników.

Nowa ustawa zwiększa zadania opiniodawcze PG.

Rozszerza ona obowiązki opiniodawcze przede wszystkim na prewencyjną ocenę czynności prawnych o wartości powyżej 100 mln zł, projektowanych przez podmioty reprezentujące Skarb Państwa, a także umów o doradztwo prawne, jeżeli wysokość wynagrodzenia przewidzianego łącznie za świadczone usługi przekracza 500 tys. zł netto w stosunku rocznym, zmiany takich umów, a także umowy o doradztwo prawne, w których nie określono maksymalnej wysokości wynagrodzenia.

Jak pan prezes ocenia stan legislacji, zwłaszcza cywilnej i gospodarczej w Polsce. Sąd Najwyższy np. ocenia ją krytycznie. I jak PG mogłaby wpływać na jej jakość?