Sławomir Horbaczewski: Nadzór finansowy w NBP

Po wybuchu światowego kryzysu finansowego pod koniec 2008 r. uratowanie globalnej gospodarki przed całkowitym załamaniem wymagało ponadstandardowych działań, w tym odejścia od dotychczasowych dogmatów co do utrwalonej przez wieki roli banku centralnego (kontrola ilości pieniądza i kursu walutowego, realizacja strategii bezpośredniego celu inflacyjnego – wyjątki raczej potwierdzały regułę niż wskazywały kierunek zmian). Prekursorem stał się amerykański Fed, którego śladem poszły banki centralne Japonii, Anglii, strefy euro. Rynek zalano ogromnymi ilościami taniego pieniądza, który w pierwszej fazie miał pomóc ustabilizować sytuację banków zainfekowanych kryzysem, a następnie pobudzić popyt w gospodarce, który w efekcie kryzysu, bardzo dużej niepewności, rosnącego bezrobocia, uległ poważnemu ograniczeniu i uderzał w realną sferę gospodarki. Dodruk pustego pieniądza, wcześniej domena ekonomistów spoza głównego nurtu oraz przykład katastrofy gospodarczej – np. Polski lat 80. z jej hiperinflacją i głębokim kryzysem gospodarczym, stał się przewodnim działaniem najpotężniejszych banków centralnych świata. Zbyt wcześnie na ocenę skutków długofalowych, jednak być może zneutralizowało to negatywne skutki kryzysu, zapobiegając rozpadowi systemu finansowego USA i w konsekwencji światowego porządku finansowego, jaki znamy. Nie udało się uzyskać trwałego wzrostu gospodarczego, który nie potrzebowałby stymulacji, jednak obecna sytuacja gospodarcza świata, pomimo niestabilności, jest lepsza niż w latach zaraz po wybuchu kryzysu.

Stary styl i nowe trendy

Bez względu na ocenę tych zdarzeń nie możemy ignorować zmian inicjowanych przez najważniejsze instytucje światowego systemu gospodarczego. Czy NBP nadal powinien być bankiem centralnym w „starym stylu" czy jego funkcjonowanie powinno podlegać trendom wyznaczanym przez największe instytucje tego typu? W ostatnim ćwierćwieczu NBP prowadził konserwatywną politykę pomimo wielu zakusów na jego niezależność (w tym wykorzystania rezerw walutowych NBP). W otoczeniu polskiej gospodarki nadrabiającej stracony czas i goniącej bogatsze kraje Zachodu dało to komfort Bankowi Światowemu, MFW, EBOR, ale i inwestorom. Polska jako kraj niewielki podążała za potężniejszymi gospodarkami wyznaczającymi kierunek całemu światu. Obecnie, gdy polska gospodarka jest dalece bardziej dojrzała i zbliża się do granic możliwości wykorzystania prostych rezerw rozwojowych, a jednocześnie wobec globalnej redefinicji roli banku centralnego dokonanej po kryzysie finansowym, potrzebne jest dostosowanie roli NBP. Czy powinien pozostać na tradycyjnych pozycjach, w dalszym ciągu dbając o stabilność waluty i inflację, czy raczej powinien rozszerzyć katalog swoich zadań o wspieranie wzrostu gospodarczego? Obecnie problemem światowej gospodarki jest wyraźne środowisko deflacyjne, a nie problem trudnej do opanowania inflacji.

Polska, choć należy do UE, to pozostaje poza strefą euro. Biorąc pod uwagę doświadczenia kryzysu, gdzie własna waluta i jej płynny kurs pomogły nam zmniejszyć jego dolegliwość, jest to obecnie sytuacja korzystna, jednak stawia ona przed nami ograniczenia. Pozostając poza strefą euro mamy więcej swobody, ale jednocześnie stabilność naszej waluty oraz system finansowy jako całość jest znacznie mniej odporny na kaprysy inwestorów finansowych. Chociaż strefa euro boryka się z problemami, to ze względu na rozmiar strefy i rolę euro jako jednej z najważniejszych walut rezerwowych jest ona znacznie trudniejszym celem ataków spekulacyjnych i oceniana jest wyżej w kategoriach bezpieczeństwa niż Polska i jej waluta. Tym samym to, co będzie wybaczone strefie euro i nie wpłynie znacząco na wycenę waluty, w przypadku Polski może spowodować poważne konsekwencje w obszarze kursu walutowego i stabilności systemu finansowego.

Będąc mniejszym graczem na rynku globalnym jesteśmy zmuszeni do bardziej ostrożnych decyzji gospodarczych, w tym dotyczących roli banku centralnego. W przypadku zbyt radykalnych zmian instytucje międzynarodowe oraz agencje ratingowe nie będą miały oporów przed natychmiastową negatywną oceną i obniżeniem ratingu, co w przypadku Polski, nadal pozostającej w „koszyku" krajów EMEA ma realne konsekwencje po stronie kursu walutowego i rentowności obligacji skarbowych. To istotna różnica nie tylko w stosunku do pozycji USA czy Niemiec, ale również mniejszych krajów UE funkcjonujących w strefie euro.

Ostrożnie z antybiotykiem

Obecna sytuacja gospodarcza w Polsce nie wskazuje na konieczność wdrażania ponadstandardowych mechanizmów stymulacyjnych, które powinny być stosowane dopiero wtedy, gdy zawiodą wszystkie inne typowe narzędzia, jak redukcje stopy procentowej czy bodźce fiskalne (a program 500+ ma się bardzo dobrze). Wzrost PKB jest stabilny i na wysokim poziomie, spada wskaźnik bezrobocia, a najbliższych latach stymulantem rozwoju będą także środki z funduszy UE. Obecna deflacja wydaje się nie wpływać negatywnie na gospodarkę i choć wymaga obserwacji to ma raczej podstawy wynikające z warunków zewnętrznych niż wewnętrznych. Antybiotyki („leki ostatniej szansy") stosowane są kiedy wszystkie inne terapie nie odniosły skutku. Zbyt częste ich używanie doprowadziłoby do dramatycznego spadku ich efektywności wobec uodpornienia się wirusów. W gospodarce podobnie: zbyt pochopne stosowanie nadzwyczajnych działań powoduje jej stopniowe uodpornienie, a nawet uzależnienie.

Przesunięcie w kierunku modelu anglosaskiego roli NBP w polskim systemie finansowym i szerzej gospodarczym (rozszerzenie jego celów o dbanie o wzrost gospodarczy z ograniczeniem tegoż do sytuacji nadzwyczajnych) powinno być wprowadzane ostrożnie, jednak trzeba wyposażyć NBP w możliwość reagowania na zagrożenia płynące z niestabilności gospodarki światowej. Zasadnym jest wręcz zobowiązanie NBP do dbania o stabilność gospodarczą kraju. Nie może to być jednak stała aktywność banku centralnego. Nie może to być też kolejny bufor bezpieczeństwa dla klasy politycznej, narzędzie ratunkowe i źródło funduszy pozwalające na podejmowanie dowolnych decyzji gospodarczych. Kluczowe jest utrzymanie niezależności NBP i jego autonomii w podejmowaniu działań. Bank centralny nie może stać się ubezwłasnowolnionym elementem politycznej układanki ponieważ kreowałoby to realne i bardzo poważne ryzyko dla stabilności systemu finansowego i całej gospodarki.

W przeciwieństwie do utrwalonych standardów podstaw działania banków centralnych sposób funkcjonowania nadzoru finansowego ewoluował i obecnie spotyka się różne jego umiejscowienie w strukturach administracji publicznej czy szeroko pojętego rynku finansowego. Tymczasem postępująca specjalizacja, gwałtowny wzrost skali transakcji transgranicznych, powstawanie wielkich funduszy inwestycyjnych obracających środkami, których wartość przewyższa produkt narodowy średniej wielkości krajów, postawiło przed nadzorem finansowym nowe wyzwania i spowodowało wzrost jego znaczenia. W obecnym dynamicznym otoczeniu jego rola powinna być elastyczna, a działalność skuteczna. Nie zawsze tak jest.

W kompetencjach Komisji Nadzoru Finansowego znajduje się obecnie cały rynek finansowy, w tym banki, firmy ubezpieczeniowe, fundusze inwestycyjne i emerytalne, domy maklerskie, giełdy; jednocześnie jest istotnym elementem procesu tworzenia prawa regulującego rynek finansowy, jak i jego stosowania poprzez wydawanie decyzji administracyjnych, rekomendacji czy zaleceń. Nadzór finansowy w Polsce do 2006 r. nie był skupiony w jednym organie. Bezpośrednio przed utworzeniem KNF Komisja Papierów Wartościowych i Giełd (KPWiG) nadzorowała rynek kapitałowy i jego uczestników, a obok funkcjonowały odrębne organy nadzorujące ubezpieczycieli, fundusze emerytalne i banki. Połączenie funkcji nadzorczych pod jednym „dachem" było uzasadnione i logiczne. Odpowiedzialność została skoncentrowana w jednym miejscu. Jednak kryzys, choć nie dotknął polskiego rynku w najostrzejszej formie, ujawnił słabości funkcjonowania KNF, w tym mało energiczne i nieskuteczne przeciwdziałanie rozrostowi skali działania Amber Gold, SK Banku czy rynku tzw. polisolokat. Konsekwencje ułomności merytorycznych, wadliwych mechanizmów współpracy z prokuraturą, policją i służbami, braku woli politycznej (KNF choć teoretycznie niezależny podlega jednak nadzorowi prezesa Rady Ministrów) odczuły dziesiątki tysięcy klientów nieświadomych prawdziwych intencji Amber Gold czy warunków polisolokat oraz cały sektor bankowy i pośrednio jego klienci ponieważ banki musiały dokonać dodatkowych wpłat na BFG celem pokrycia wypłat dla klientów upadłego SK Banku. To poważne sygnały ostrzegawcze.

Przestępcy słabo ścigani

W porównaniu z krajami zachodnimi mamy bardzo niską skuteczność ścigania (również z powodu źle przygotowanych prokuratur) przestępstw giełdowych i ograniczania nieprawidłowości na GPW, która ma nie najlepszą opinię w zakresie transparentności, a szczególnie teraz potrzebuje wsparcia i przyciągnięcia nowych inwestorów, którzy nie chcą być przecież wykorzystywani przez insiderów i lepiej przygotowanych spekulantów. Skuteczna platformą prania pieniędzy mogą być, ze względu na specyfikę działania oraz małą transparentność (licencje zagraniczne) niektóre funkcjonujące na polskim rynku firmy forexowe. Ten obszar wydaje się być poza obserwacją i skuteczną kontrolą KNF, jak uprzednio wzbierająca fala kredytów walutowych. Niezbędne jest wzmocnienie efektywności nadzoru finansowego w Polsce, w tym zmiana formalnego umiejscowienia nadzoru finansowego w ramach organów państwa. Globalnie wieloletnie tendencje integracji instytucji nadzorczych przyspieszają, tworzeni są meganadzorcy. W Polsce utworzenie KNF zwieńczyło rozważania i proces przygotowania integracji funkcji nadzorczych trwający od 2002 roku i było jednym z elementów przygotowań do wstąpienia do UE.

Uprzednio najczęściej w procesie reorganizacji nadzoru finansowego wyłączano tę funkcję spod kurateli banku centralnego. Wybuch światowego kryzysu pod koniec 2008 r. i konieczność aktywnego ratowania systemu finansowego, a następnie stymulowania gospodarki, spowodował skokowy wzrost znaczenia banków centralnych jako instytucji kluczowych w kreowaniu działań ogólnosystemowych, pojawił się temat powrotu nadzoru do banków centralnych. Także w W. Brytanii, posiadającej rozwinięty i tym samym skomplikowany rynek finansowy – Londyn to drugie po Nowym Jorku najważniejsze centrum finansowe świata z ogromnym doświadczeniem płynącym z wielowiekowej historii, które pokazuje drogi funkcjonowania i rozwoju instytucji nadzorczych w kolejnych latach. Dziesięcioletnie funkcjonowanie KNF pozwala już na wyciągniecie prawidłowych wniosków i rzetelną ocenę jej działań. Nie doświadczyliśmy w tym okresie załamania rynku finansowego oraz problemów, które zachwiałyby gospodarką, co nie wynika z faktu niezwykłej skuteczności KNF, a raczej ze szczęśliwego zbiegu okoliczności. Polski rynek finansowy był i jest stosunkowo mniej rozwinięty i skomplikowany w porównaniu z USA czy W. Brytanią. Jednocześnie jego udział w PKB wykazuje zdrowszy poziom. Charakterystyka naszego rynku spowodowała, że byliśmy znacznie mniej narażeni na kryzys wywołany toksycznymi aktywami finansowymi niż bardziej innowacyjne rynki Zachodu. Szczęśliwie kryzys i otrzeźwienie przyszło, zanim nasi bankierzy zajęci hurtowym udzielaniem mieszkaniowych kredytów walutowych odkryli nowe obszary inżynierii finansowej i inwestycyjnej.

Polski nadzór finansowy ma istotne luki. W momencie tworzenia meganadzorcy w postaci KNF podstawowym założeniem było zwiększenie efektywności. Czy tak się stało? Miernikiem skuteczności jest także zatrudnienie vs zrealizowane zadania. Jeszcze w 2000 roku wszystkie instytucje wchłonięte przez KNF zatrudniały łącznie ok. 500 osób. Po 15 latach to prawie tysiąc osób. Połączenie instytucji powinno spowodować eliminację powielających się stanowisk, a wzrostowi skomplikowania pracy towarzyszy kosztowna informatyzacja.