Lekko kwaszone finanse publiczne

W dużym skrócie: rząd miał jednorazowe dochody niepodatkowe rzędu 1,1 proc. PKB, a nieinwestujące samorządy odnotowały sięgającą 0,5 proc. PKB nadwyżkę. Czy w takich warunkach 2,4 proc. PKB deficytu sektora uzasadnia zachwyt rządu i niewypowiadaną głośno zazdrość opozycji („też mogliśmy dać po 500, nie demolując finansów państwa, i w nagrodę wygrać wybory")? Bez żartów.

Niższy od prognozowanego przez rząd o 1,1 p.p. wzrost gospodarczy nie odbił się negatywnie na wyniku sektora finansów publicznych tylko dlatego, że pojawiły się wyjątkowo wysokie dochody niepodatkowe, nie było inwestycyjnych wydatków, była za to owocująca dużymi wpływami z VAT kontrybucja konsumpcji do PKB, a wysoka dynamika funduszu płac i dobre wyniki finansowe nieinwestujących przedsiębiorstw sprzyjały podatkom dochodowym.

Początek tego roku przyniósł kontynuację ubiegłorocznych trendów. Choć począwszy od marca– kwietnia, pojawiły się też – w pełni zgodne z oczekiwaniami – zaczątki zjawisk negatywnych dla strony wydatkowej związanych głównie z nasilaniem się procesów inwestycyjnych. Bo w polskich finansach publicznych, jak jest absorpcja funduszy unijnych, to są też co prawda inwestycje, ale rośnie i deficyt. Przestrzeń dla finansowania inwestycji publicznych jest po prostu zbyt wąska. Wszyscy to wiedzą. Najpopularniejszą wśród polityków metodą na poszerzanie tej przestrzeni jest – co zaskakiwać nie powinno – zwiększenie dochodów. Najlepiej poprzez domykanie legendarnej luki podatkowej.

Trudno mieć coś przeciw eliminowaniu przestępczości podatkowej. Tyle że równie nietrudno zauważyć, że wzrost ściągalności podatków nie służy u nas redukcji deficytu. Ba – wręcz przeciwnie – domykanie luki idzie u nas w parze ze wzrostem deficytu. Większe wpływy z podatków finansują nieinwestycyjne wydatki na transfery. Wzrost deficytu w warunkach coraz szybszej dynamiki realnego PKB jest klasycznym instrumentem polityki procyklicznej.

Szanujący się ekspert musi w tej sytuacji postawić proste pytanie: jakiego rodzaju środki antycykliczne ma zamiar zastosować rząd w przypadku koniunkturalnego spowolnienia wzrostu gospodarczego?

Zachwyt nad budżetem

Wciąż, pomimo kilkunastu już lat praktyki, wielu z nas nie odzwyczaiło się oceniać stanu finansów państwa po sytuacji budżetu państwa. Ale to przecież nie to samo. Budżet państwa to ledwie połowa naszych finansów publicznych. To zacieranie różnic jest dla polityków szczególnie wygodne wtedy, gdy stan budżetu państwa jest dobry. Tak jak teraz. Po pierwsze – przyjrzyjmy się więc dokładniej budżetowi państwa; po drugie – popatrzmy jednak uważnie na cały sektor finansów publicznych, ponieważ to jego obraz rzutuje na ocenę równowagi fiskalnej kraju.

Dochody budżetu państwa ogółem po kwietniu były o 11,6 mld zł wyższe niż przed rokiem. Dochody podatkowe zaś nawet o 18,9 mld wyższe. VAT przyniósł o 15,1 mld zł więcej niż w tym samym okresie ubiegłego roku; CIT o 1,7 mld zł; PIT o 1,2 mld. Dochody budżetu ogółem rosły wolniej niż dochody podatkowe, ponieważ ten rok nie jest już tak „tłusty" dla budżetu z tytułu jednorazowych dochodów niepodatkowych ze sprzedaży częstotliwości LTE.

Roczna dynamika dochodów podatkowych, w tym szczególnie podatku VAT, jest wciąż zakłócana za sprawą zmian legislacyjnych obowiązujących od początku roku przy rozliczeniu podatku pobieranego od dużych podatników już w cyklu miesięcznym, a nie kwartalnym. Budżet „kredytuje" się też przy pobieraniu VAT od podwykonawców w budownictwie. MF nie dokonywało też w styczniu zwrotu nadpłaconego podatku, ponieważ zrobiło to już w grudniu ubiegłego roku.

Widać jednak wyraźnie, że z ponad 40-proc. dynamiki wzrostu poboru VAT w I kwartale, zeszliśmy do bardziej przyziemnych, choć wciąż też wysokich, dynamik rzędu 18 proc. po kwietniu.

Przy wysokim tempie wzrostu gospodarczego w I kwartale, przy dekompozycji PKB, gdzie motorem wzrostu jest wciąż krajowa konsumpcja, lepsze wpływy podatkowe nie powinny zaskakiwać. System poboru jest też z pewnością szczelniejszy, choć trudno precyzyjnie oszacować dodatkowe wpływy z tego tytułu. W mojej ocenie w I kwartale z blisko 19 mld wyższych dochodów z VAT na uszczelnienie systemu przypada ok. 4–5 mld zł.

Dochody z podatków osobistych są silnie skorelowane ze wzrostem wynagrodzeń. Nie sądzę jednak, by MF zdołało tu osiągnąć na koniec roku znaczące wpływy ponad własne prognozy, oparte na dość łatwych w tym roku prognozach wzrostu funduszu płac. Po czterech miesiącach roku zaawansowanie wykonania rocznego planu sięgało tu ok. 32 proc.

Dobre wyniki finansowe sektora pozabankowego wskazują jednak na możliwość przekroczenia prognozy dochodów z CIT na koniec roku o ok. 2 mld zł.

Trzeba przy tym pamiętać, że w ujęciu Eurostatu wpłata z zysku NBP, klasyfikowana według naszej krajowej metodologii jako dochód niepodatkowy, nie ma wpływu na wynik SFP. Zmniejsza ona jednak potrzeby pożyczkowe państwa, a tym samym wpływa korzystnie na wielkość długu publicznego.

Dotychczasowe zaawansowanie wykonania dotacji do FUS zdaje się sugerować pewną możliwość oszczędności. Trzeba jednak pamiętać o tym, że w IV kwartale zacznie obowiązywać obniżony wiek emerytalny. Ryzyko przejścia na emeryturę 300 tys. dodatkowych osób nie stwarza szczególnego komfortu dla poprawy bilansu FUS. Według Pawła Wojciechowskiego, głównego ekonomisty ZUS, deficyt funduszu w przyszłym roku wzrośnie o minimum 10 mld zł.

Ponieważ VAT może przynieść ok. 5 mld więcej, niż prognozowano, a budżet zostanie zasilony 8,7 mld zł z ubiegłorocznego zysku NBP, to przy ostrożnym założeniu wypełnienia planu wydatków deficyt budżetu państwa na koniec tego roku może być nawet o ok. 15 mld (0,8 proc. PKB) niższy niż zapisane w ustawie 59,4 mld zł.

Wyniki sektora wciąż pod presją

Z reguły w tym właśnie momencie politycy urywają analizę stanu finansów publicznych. Jest to, oczywiście, nadużycie.

Niższy od prognozowanego deficyt budżetu państwa poszerza przestrzeń dla wzrostu deficytu w innych elementach SFP, pozwalając zarazem prześliznąć się z deficytem poniżej 3 proc. PKB. Wynosząca ok. 0,8 proc. PKB „oszczędność" w budżecie państwa to zarazem przestrzeń dla wzrostu deficytu w sektorze samorządowym w związku ze współfinansowaniem wydatków na projekty finansowane z funduszy unijnych, a także obszar na wzrost zadłużenia KFD i KFK.

Z niewielkiej ubiegłorocznej nadwyżki rzędu 0,5 proc. PKB podsektor lokalny wpadnie w tym roku w deficyt sięgający – według moich szacunków – ok. 0,7 proc. PKB. Nie należy przy tym wyciągać pochopnych wniosków ze wzrostu wydatków samorządowych w I kwartale o 11,2 proc. bez istotnego wzrostu zadłużenia, ponieważ ilościowo wydatki te wyniosły zaledwie 1,84 mld zł i zostały pokryte z bieżących dochodów JST.

O ile inwestycje publiczne nabiorą rumieńców w dalszej części roku, o tyle zadłużenie samorządów dynamicznie zacznie rosnąć, a bezpieczna przestrzeń dla wzrostu deficytu JST, stworzona przez mniejszy deficyt budżetu państwa, szybko się zamknie. Rosnąć też będą bowiem wydatki funduszy celowych finansujących inwestycje infrastrukturalne.

W mojej ocenie wzrost wykorzystania funduszy unijnych, a tym samym wzrost dynamiki inwestycji, korzystny dla podniesienia potencjału gospodarki, pociągnie za sobą wzrost deficytu SFP do 3,2 proc. PKB w kolejnych latach 2017–2018. Jestem tu mniej optymistyczny niż Komisja Europejska, plasująca deficyt SFP w latach 2017–2018 na poziomie 2,9 proc. PKB.

Ale ten optymizm to jeszcze nic w porównaniu z optymizmem, jakim w średnim okresie – poza tylko obecnym rokiem – tryska rząd. Potwierdza to ostatnia Aktualizacja Programu Konwergencji, gdzie deficyt SFP, po przejściowym wzroście w 2017, spada do 1,2 proc. PKB w roku 2020. Całość tego planu zasadza się nie tyle na wprowadzeniu systemowych oszczędności w wydatkach, ile na wzroście ściągalności podatków o kwoty idące w dziesiątki miliardów złotych.

Warto przy tym odnotować, że optymizm rządu dotyczy również przedmiotu oceny stanu finansów publicznych przez KE, czyli wyniku strukturalnego i średniookresowego celu fiskalnego. A wszystko to pomimo podniesienia ścieżki konwergencji w stosunku do ubiegłego roku o 0,5–0,7 p.p. odpowiednio w latach 2017–2018, jeśli chodzi o wynik sektora i 2,8–3,6 p.p., jeśli mowa o długu w relacji do PKB.