Zamiast wspólnego budżetu

W dniu 26 marca na stronie internetowej Międzynarodowego Funduszu Walutowego pojawił się interesujący materiał, do którego już dzień później w publicznym wystąpieniu w Niemczech nawiązała szefowa MFW Christine Lagarde. Artykuł, sygnowany przez pięciu autorów, opublikowany został w ramach serii „Staff Discussion Notes" (SDN). Teksty tam zamieszczane, pomimo towarzyszących im rytualnych zastrzeżeń, noszą z reguły charakter bardziej oficjalny niż seria „Working Papers" i wyrażają opinie, z którymi identyfikuje się kierownictwo Funduszu.

Nagłaśniając postulat powołania Centralnego Funduszu Stabilizacyjnego (CFC), zgłaszany przez grupę ekonomistów Funduszu, Lagarde włączyła MFW do aktywnego udziału w otwartej dyskusji na temat pożądanego kierunku reform w strefie euro. Temat – jak wolno przypuszczać – będzie dzięki temu żywo dyskutowany w trakcie zbliżającej się wiosennej sesji Funduszu i Banku Światowego w Waszyngtonie, a później w maju w Brukseli podczas szczytu europejskiego.

Artykuł, którego treść chciałbym tu przybliżyć, podejmuje intensywnie obecnie dyskutowany na świecie wątek instytucjonalnego przygotowania gospodarki strefy euro do kolejnego kryzysu. Inaczej przy tym niż rozważania polityków, sprowadzające się do rytualnych zaklęć w rodzaju: budżetu dla strefy euro albo ministra finansów dla strefy euro – dyskusje ekonomistów są merytoryczne i często również bardzo techniczne .

Tak też jest w przypadku artykułu ekonomistów Funduszu. Odwołując się do poczucia solidarności krajów w strefie euro i traktując aktualną fazę cyklu koniunkturalnego jako „okienko możliwości", autorzy proponują odkładanie stosunkowo niewielkich kwot z budżetów narodowych po to, by stworzyć bufor na gorsze czasy.

Ta propozycja jest alternatywą dla wielu już istniejących, takich jak: wspólny fundusz ubezpieczeń od bezrobocia (UIF), fundusz pożyczkowy (BLS) czy wreszcie wydzielony budżet dla strefy euro. Autorzy po analizie wad i zalet poszczególnych propozycji, twierdzą, że CFC ma nad nimi przewagę.

Substytut wspólnej polityki fiskalnej

W telegraficznym skrócie najważniejsze elementy propozycji funduszu stabilizacyjnego, łączącego zadania współudziału w ponoszeniu ryzyka fiskalnego z niezbędnymi zmianami w regułach fiskalnych, wyglądają następująco:

- kraje wnoszą na rzecz CFC regularne kontrybucje z budżetów narodowych. Są one finansowane w sposób, jaki każdy z członków strefy uzna za najlepszy. Środki wydatkowane na rzecz CFC oraz otrzymywane z funduszu stabilizacyjnego są jednak księgowane w budżetach jako wydatki i dochody, a nie plasowane „pod kreską". Kontrybucje mogą być stałe lub fluktuować wraz z cyklem. W pierwszym wypadku oznaczałoby to wydatek o charakterze procyklicznym. W drugim – mniejsze fundusze w sytuacjach awaryjnych;

- CFC inwestuje zgromadzone środki w bezpieczne i płynne aktywa;

- wielkość rocznych kontrybucji krajowych do CFC skalibrowana została modelowo, a jej wysokość (oszacowana na bazie skutków poprzednich recesji) ustalono na 0,35 proc. PKB. Taki wkład wystarcza do zapewnienia skutecznego działania automatycznych stabilizatorów, jest jednak zbyt mały dla zaabsorbowania dużych wstrząsów. Stąd CFC musi mieć zdolność zaciągania pożyczek na rynku finansowym;

- CFC uzyska polityczną akceptację wyłącznie wówczas, kiedy da gwarancję uniknięcia permanentnych transferów netto. Można to osiągnąć na kilka sposobów: kraje korzystające ze środków muszą zapłacić premię za ich wykorzystanie po zwrocie cyklu (jest to uproszczona reminiscencja pomysłu Lerricka automatycznego funduszu wyrównawczego). Ustanowiony zostaje maksymalny limit dla skumulowanych transferów netto;

- zapobieżenie „pokusie nadużycia" jest fundamentem, na którym posadowione być muszą lepsze niż dzisiejsze procykliczne reguły fiskalne. Proste, przejrzyste i skuteczne reguły dyscyplinujące są niezbędne, ponieważ pomoc uzyskiwana z CFC może być oczywiście większa niż kontrybucje netto wnoszone przez kraj. Ekonomiści z MFW w kwestii reguł odwołują się do wspomnianej wcześniej propozycji grupy ekonomistów francuskich i niemieckich, gdzie zastosowana została antycykliczna reguła wydatkowa, limitująca w średnim okresie wzrost nominalnych wydatków poniżej celu, jakim jest spadek relacji długu do PKB. Jeśli budżet jakiegoś kraju nie respektuje reguły wydatkowej i wydatki przekraczają cel, to muszą one zostać sfinansowane z emisji tzw. junior bonds, które przenoszą część ryzyka kredytowego na inwestorów, a przez to mają niższe ceny i niezerową wagę ryzyka w bilansach nabywców;

- korzystanie z CFC, które jest automatyczne, niedyskrecjonalne i transparentne, opatrzone zostaje warunkami wstępnymi. I tak obowiązywać ma zasada, że dostęp do CFC dla krajów tracących konkurencyjność, z permanentnymi nierównowagami, jest zamknięty. Tacy pacjenci uzyskać mogą warunkową pomoc z europejskiego mechanizmu stabilizacyjnego (ESM), który nadzoruje przebieg niezbędnych reform strukturalnych.

Bezrobocie wyzwalaczem transferów?

Kwestią o znaczeniu fundamentalnym jest oczywiście wyznaczenie wskaźnika, który decydowałby o automatycznym uruchomieniu środków z funduszu. Innymi słowy: odchylenie od czego powinno przesądzać o automatycznej, antycyklicznej pomocy fiskalnej z CFC? Z pewnością takim „wyzwalaczem" nie mogą być ani odchylenia PKB od trendu, ani zmiany w wielkości luki produktowej (output gap). W obu przypadkach mamy do czynienia ze zmiennymi nieobserwowalnymi, trudnymi do precyzyjnego i wiarygodnego oszacowania, o czym zaświadcza gigantyczna, bo sięgająca średnio 1,5 proc. PKB historyczna korekta pomiarów luki dla krajów UE.

Ekonomiści z Funduszu jako proxy dla luki produktowej proponują fluktuującą wraz z cyklem stopę bezrobocia. A ponieważ – zgodnie z prawem Okuna – warunki na rynku pracy nie zawsze są perfekcyjnie skorelowane z cyklem gospodarczym, wskaźnikiem właściwym powinno być odchylenie bezrobocia od średniej ruchomej. Ta średnia nie może być zbyt krótka, bo pomiar znajdowałby się pod wpływem bieżących zmian w wielkości bezrobocia. Nie może też jednak być za długa, bo transfery z CFC adresowane by były wówczas mniej do cyklu, a bardziej do zmian w strukturalnym bezrobociu.

Kompromis badawczy wskazał, że wskaźnikiem właściwym do uruchomienia finansowania z CFC byłyby odchylenia bieżącej stopy bezrobocia od siedmioletniej średniej ruchomej. Jest to zresztą zgodne z badaniami długości cyklu w strefie euro przez Europejski Bank Centralny, które wskazują na cykl sześcio–dziewięcioletni. Podobnie, bo na osiem lat, szacuje średnią długość cyklu na obszarze dzisiejszej strefy euro od 1974 r. renomowany CEPR Business Cycle Dating Committee.

Do rozstrzygnięcia pozostaje jeszcze kwestia sposobu pomiaru cyklicznych odchyleń od średniej ruchomej stopy bezrobocia. Odchylenia procentowe nie dają takich samych transferów do poszczególnych krajów, co mierzone jest punktami procentowymi. I to nawet wówczas, jeśli zagregowane transfery dla całej strefy euro są w przypadku odchyleń procentowych i w punktach procentowych jednakowe. Ekonomiści Funduszu opowiadają się raczej za odchyleniem bezrobocia od średniej ruchomej mierzonym w punktach procentowych.

Świadczą o tym konkretne liczbowe szacunki przeprowadzone w celu kalibracji „wyzwalacza" transferów. Roczne transfery netto (brutto uszczuplone o wkład kraju do CFC) generowane zostają przy przyjęciu następujących zasad:

- za każdy punkt procentowy odchylenia stopy bezrobocia od siedmioletniej średniej ruchomej przysługuje transfer w wysokości 0,5 proc. PKB;

- bezrobocie musi być 0,75 pkt proc. powyżej średniej ruchomej;

- kontrybucja krajowa do CFC wynosi 0,35 proc. PKB.

Badania empiryczne dowodzą, że transfery oparte na tych zasadach stanowią duże antycykliczne wsparcie dla krajowej polityki fiskalnej. Choć, przy takiej kalibracji „wyzwalacza", CFC nie kompensuje w pełni negatywnych skutków cyklu, znacząco je jednak łagodzi.

Propozycja ekonomistów MFW nie wiąże transferów z konkretnymi finansowanymi z nich wydatkami. Takie usztywnienie jest jednak oczywiście możliwe. A jako wskazane cele służyć mogą inwestycje publiczne czy choćby cykliczne wydatki na redukcję bezrobocia. Z całą pewnością transfery nie mogą służyć finansowaniu wzrostu konsumpcji. Sugerowałoby to potrzebę ograniczenia swobody wykorzystania pieniędzy z CFC.