Prenumerata 2018 ju˜ż w sprzedża˜y - SPRAWD˜!

Firma

Jak skutecznie kwestionować raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko

www.sxc.hu
Sšd administracyjny nie może zastępować organu w ocenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na œrodowisko. Powinien być on poddany rzetelnej, wszechstronnej analizie przez organ prowadzšcy postępowanie administracyjne.

Choć nie jest dokumentem urzędowym, czy też opiniš biegłego, a jedynie prywatnym opracowaniem sporzšdzanym na zlecenie inwestora, jest kluczowym dowodem w postępowaniu œrodowiskowym, ułatwiajšcym ustalenie potencjalnych zagrożeń zwišzanych z realizacjš danego przedsięwzięcia. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na œrodowisko – bo o nim mowa – powinien jednak spełniać okreœlone wymogi, które będš podlegały weryfikacji przez organ administracji w ramach postępowania dowodowego.

Wielokrotnie zdarza się w praktyce, że próba podważenia raportu jest podejmowana dopiero w postępowaniu przed sšdem administracyjnym. Dopuszczalnoœć oraz zakres kontroli sšdowej raportu w takim przypadku jest jednak znacznie ograniczona, zwłaszcza jeżeli byliœmy bierni w trakcie postępowania administracyjnego, a nasza argumentacja to jedynie subiektywne opinie o przedsięwzięciu, niepoparte dowodami.

Sporzšdzenie nie zawsze obligatoryjne

Badanie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na œrodowisko przez organ prowadzšcy postępowanie administracyjne (najczęœciej wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, ewentualnie inny organ, wskazany w art. 75 ustawy z 3 paŸdziernika 2008 roku o udostępnianiu informacji o œrodowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie œrodowiska oraz o ocenach oddziaływania na œrodowisko) z oczywistych względów będzie miało miejsce jedynie wówczas, gdy jego sporzšdzenie będzie obligatoryjne. Okazuje się bowiem, że nie w każdym postępowaniu œrodowiskowym jest on wymagany, a decyzja œrodowiskowa może być również wydana bez przeprowadzenia wczeœniejszej oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na œrodowisko.

Stosownie do art. 59 powołanej ustawy przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na œrodowisko jest obligatoryjne dla przedsięwzięć mogšcych:

- zawsze znaczšco oddziaływać na œrodowisko (np. elektrowni jšdrowych, autostrad i dróg ekspresowych);

- potencjalnie znaczšco oddziaływać na œrodowisko (np. elektrowni wodnych, skoczni narciarskich).

Formalny podział przedsięwzięć na mogšce zawsze i potencjalnie znaczšco oddziaływać na œrodowisko obecnie reguluje rozporzšdzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogšcych znaczšco oddziaływać na œrodowisko (patrz podstawa prawna).

W przypadku przedsięwzięć mogšcych zawsze znaczšco oddziaływać na œrodowisko, wymóg sporzšdzenia raportu wynika z ustawy. Inwestor wraz z wnioskiem o wydanie decyzji œrodowiskowej przedkłada raport albo wniosek o ustalenie jego zakresu wraz z kartš informacyjnš przedsięwzięcia. W tej drugiej sytuacji, po uzyskaniu opinii organów współdziałajšcych, ustalany jest zakres raportu w drodze postanowienia, zaœ do czasu przedłożenia raportu postępowanie œrodowiskowe ulega zawieszeniu (w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie).

Po przedłożeniu raportu wraz z wnioskiem, czy też w wyniku omówionej procedury, podlega on weryfikacji przez organ prowadzšcy postępowanie. Dodatkowo, przed wydaniem decyzji œrodowiskowej warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia sš uzgadniane z regionalnym dyrektorem ochrony œrodowiska (lub dyrektorem urzędu morskiego, w przypadku przedsięwzięć realizowanych na obszarze morskim). Uzyskiwana jest także wówczas opinia właœciwego organu inspekcji sanitarnej, a ponadto jest przeprowadzane postępowanie z udziałem społeczeństwa.

W odniesieniu zaœ do przedsięwzięć mogšcych potencjalnie znaczšco oddziaływać na œrodowisko, ocena ich oddziaływania następuje tylko wówczas, gdy organ prowadzšcy postępowanie stwierdzi taki obowišzek w drodze postanowienia. W postanowieniu tym, które jest zaskarżalne zażaleniem, okreœlany jest ponadto zakres raportu, uwzględniajšcy m.in. stan współczesnej wiedzy i metod badań oraz istniejšce możliwoœci techniczne czy też dostępnoœć danych. Rozstrzygnięcie to jest wydawane po wczeœniejszym uzyskaniu opinii:

- regionalnego dyrektora ochrony œrodowiska (z wyjštkiem sytuacji, gdy organ ten jest jednoczeœnie organem prowadzšcym postępowanie lub organem tym jest generalny dyrektor ochrony œrodowiska);

- a w niektórych przypadkach również właœciwego organu inspekcji sanitarnej czy też dyrektora urzędu morskiego w odniesieniu do przedsięwzięć realizowanych w obszarze morskim.

Organ nie jest zwišzany opiniš

Warto w tym miejscu zaznaczyć, że choć organ prowadzšcy postępowanie jest zobligowany wystšpić o uzyskanie tych opinii, nie jest nimi zwišzany. Organ może je zatem uwzględnić lub też orzec w tym zakresie odmiennie niż opiniujšce organy (tak: Wojewódzki Sšd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 20 stycznia 2011 roku, sygn. akt: II SA/Lu 698/10). Co więcej, w przypadku rozbieżnego stanowiska organów wydajšcych opinię organ prowadzšcy postępowanie może przychylić się do stanowiska jednego z nich (tak: Wojewódzki Sšd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 27 lutego 2013 roku, sygn. akt: II SA/Gl 1167/12). Do czasu przedłożenia raportu przez inwestora postępowanie jest zawieszane w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Po jego podjęciu uzyskiwane sš niezbędne uzgodnienia i opinie, a także przeprowadza się postępowanie z udziałem społeczeństwa.

Na marginesie warto dodać, iż obowišzek sporzšdzenia raportu może się pojawić już po wydaniu decyzji œrodowiskowej, w przypadku ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na œrodowisko. Procedura taka może zostać wszczęta zarówno na wniosek inwestora, jak i z urzędu, jeżeli organ stwierdzi, że we wniosku o wydanie danej decyzji (np. w przedmiocie pozwolenia na budowę) zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań okreœlonych w decyzji o œrodowiskowych uwarunkowaniach.

Udział społeczeństwa w postępowaniu

Obowišzek sporzšdzenia raportu odgrywa także istotnš rolę z punktu widzenia udziału społeczeństwa w postępowaniu œrodowiskowym. Tylko bowiem wtedy, gdy przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na œrodowisko, społeczeństwo ma zapewniony udział w tym postępowaniu i jest informowane o jego poszczególnych etapach, stosownie do art. 33 wspomnianej ustawy, w tym m.in. o możliwoœci:

- zapoznania się z niezbędnš dokumentacjš sprawy;

- składania uwag i wniosków.

Warto przy tym dodać, iż coraz bardziej popularny staje się udział w tym postępowaniu organizacji ekologicznych, które powołujšc się na swoje cele statutowe, przystępujš do niego na zasadzie art. 44 wspomnianej ustawy. Zdarza się, że w praktyce organizacje te (obok mieszkańców danego obszaru, na którym planowane jest przedsięwzięcie) sš głównym podmiotem kwestionujšcym raport, dlatego też inwestorzy nie powinni bagatelizować ich roli w ramach procedury zwišzanej z wydawaniem decyzji œrodowiskowej.

Treœć raportu i jego elementy

Art. 66 wymienianej ustawy z 3 paŸdziernika 2008 roku okreœla szczegółowo elementy, które powinien zawierać raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na œrodowisko. Należy do nich:

- opis planowanego przedsięwzięcia oraz

- opis możliwych wariantów realizacji przedsięwzięcia (proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla œrodowiska).

Ponadto, sporzšdzony raport powinien jednoczeœnie:

- być kompleksowy, spójny i rzetelny, uwzględniajšc wszystkie wymagania wynikajšce z wspomnianego art. 66 ustawy (tak: Naczelny Sšd Administracyjny w wyroku z 11 maja 2015 roku, sygn. akt: II OSK 2313/13);

- odnosić się do wszystkich potencjalnych zagrożeń zwišzanych z realizacjš danego przedsięwzięcia, wskazywać, jakie w tym zakresie obowišzujš standardy ochrony œrodowiska i czy zamierzona inwestycja mieœci się w tych ramach (tak: Wojewódzki Sšd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 16 lipca 2014 roku, sygn. akt: II SA/Go 274/14).

Przypomnieć także należy, iż choć raport jest dokumentem prywatnym, wykonywanym na zlecenie inwestora, powinien być sporzšdzony przez osobę posiadajšcš odpowiednie wiadomoœci specjalne z dziedziny, z którš zwišzane jest planowane przedsięwzięcie (tak: Naczelny Sšd Administracyjny w wyroku z 25 marca 2014 roku, sygn. akt: II OSK 2594/12). Autor raportu nie musi być jednak biegłym w rozumieniu przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż takie wymogi nie wynikajš z przepisów prawa (tak: Naczelny Sšd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2012 roku, sygn. akt: II OSK 615/11). W praktyce raporty najczęœciej sporzšdzane sš przez szerszy zespół specjalistów w danej dziedzinie, w celu zapewnienia wszechstronnej i kompetentnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na œrodowisko.

Weryfikacja przez organ prowadzšcy postępowanie

Ocena raportu odbywa się na zasadzie swobodnej oceny dowodów, zgodnie z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Raport powinien być zatem poddany rzetelnej, wnikliwej i wszechstronnej analizie, przy uwzględnieniu wszystkich obowišzujšcych w postępowaniu administracyjnym reguł dowodowych.

Weryfikacja raportu wielokrotnie jednak ma ograniczony zakres, gdyż organ nie dysponuje odpowiedniš wiedzš specjalistycznš, aby móc w pełni ocenić wszystkie jego aspekty. Nie oznacza to jednak, że tak dokonana analiza jest wadliwa (tak: Naczelny Sšd Administracyjny w wyroku z 20 marca 2014 roku, sygn. akt: II OSK 2564/12). Dopiero bowiem w przypadku braku jakiejkolwiek wiedzy niezbędnej do oceny raportu zachodzi koniecznoœć rozważenia przez organ, czy niezbędne jest powołanie biegłego, o którym mowa w art. 84 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

Warto także podkreœlić, że sam fakt, iż strona postępowania nie zgadza się z ustaleniami raportu, nie jest wystarczajšcym powodem do powołania biegłego na okolicznoœć jego poprawnoœci. Przyjęcie odmiennej koncepcji pozbawiałoby bowiem organ możliwoœci samodzielnej oceny raportu (tak: Wojewódzki Sšd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 18 marca 2014 roku, sygn. akt: IV SA/Wa 2612/13).

Podważenie w postępowaniu administracyjnym

Kwestionowanie raportu na tym etapie może polegać przede wszystkim na wykazaniu jego niezgodnoœci z konkretnym przepisem, tj. art. 66 powołanej ustawy, okreœlajšcym elementy raportu w powišzaniu z przepisem prawa materialnego, na podstawie którego została okreœlona treœć wymagania ustalonego we wspomnianym art. 66.

Podważenie raportu może przy tym nastšpić m.in. poprzez:

- przedłożenie opinii prywatnej, sporzšdzonej przez osobę posiadajšcš odpowiedniš wiedzę (tak: Naczelny Sšd Administracyjny w wyroku z 23 lutego 2007 roku, sygn. akt: II OSK 363/06).

- złożenie wniosku o powołanie biegłego, który będzie zawierał szczegółowe, rzeczowe uzasadnienie (przy uwzględnieniu poczynionych wczeœniej uwag odnoœnie do opinii biegłego w tej sprawie).

Dodać należy, że organ administracji, dysponujšc raportem i opiniš przeciwnš do raportu, może mieć trudnoœci z jego samodzielnš ocenš, co będzie się wišzało z podejmowaniem przez niego dalszych czynnoœci, np. wezwaniem inwestora do uzupełnienia raportu czy też wykorzystaniem innych œrodków dowodowych (tak: Wojewódzki Sšd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 9 lipca 2007 roku, sygn. akt: IV SA/Wa 15/07).

Podkreœlenia wymaga jednak fakt, że zaprezentowanie jedynie własnego, subiektywnego stanowiska podważajšcego raport, bez przedstawienia okreœlonego kontrdowodu, może nie być wystarczajšce do jego skutecznego zakwestionowania.

Jak wskazał Naczelny Sšd Administracyjny w wyroku z 20 marca 2014 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt: II OSK 2564/12, „zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na œrodowisko, aby nie były uznane za gołosłowne, powinny zostać poparte na przykład ekspertyzš, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu (tak: wyrok NSA z dnia 18 marca 2009 r., II OSK 383/08, Lex nr 526577, przywołany także w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku). Raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na œrodowisko przysługuje szczególna wartoœć dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia. Podważenie jego ustaleń mogłoby nastšpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporzšdzonej przez specjalistów dysponujšcych równie fachowš wiedzš jak autorzy raportu, której wnioski pozostawałyby w rażšcej sprzecznoœci z tymi zawartymi w raporcie przedłożonym przez inwestora".

Ocenia sšd administracyjny

W praktyce wielokrotnie podejmowana jest próba podważenia raportu na etapie postępowania sšdowoadministracyjnego. Co więcej, zdarza się, że działania te przybierajš na sile dopiero przed sšdem administracyjnym, w sytuacji gdy stosowne próby w tym zakresie nie były podejmowane przed organem administracji albo były na tyle nieporadne i oparte na subiektywnych opiniach, że okazywały się bezskuteczne.

Warto jednak przypomnieć, że przedmiotem postępowania sšdowego nie jest ocena raportu, ale legalnoœci decyzji organu administracji – w tym przypadku wydanej decyzji œrodowiskowej.

Sšd administracyjny nie może przy tym zastępować organu w ocenie raportu, zwłaszcza że jest on uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego tylko w sytuacjach wyjštkowych i jednoczeœnie w ograniczonym zakresie. Jak bowiem wynika z art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sšdami administracyjnymi, sšd administracyjny może przeprowadzić dowody uzupełniajšce z dokumentów, jeżeli jednoczeœnie jest to niezbędne do wyjaœnienia istotnych wštpliwoœci i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Ponadto, jak wskazuje się w orzecznictwie sšdowym, ocena raportu przez sšd, który nie dysponuje wiadomoœciami specjalnymi, dotyczyć może tylko tego, czy raport jest spójny, kompletny – spełnia ustawowe wymogi co do jego zawartoœci w rozumieniu art. 66 ustawy (tak: Naczelny Sšd Administracyjny w wyrokach: z 28 sierpnia 2014 roku, sygn. akt: II OSK 495/13 oraz z 1 marca 2013 roku, sygn. akt: II OSK 2105/11; wyrok Wojewódzki Sšd Administracyjny w Rzeszowie z 11 marca 2014 roku, sygn. akt: II SA/Rz 792/13). Sšd weryfikuje bowiem raport tylko pod kštem poprawnoœci formalnej, tj. zgodnoœci treœci raportu z przepisami prawa regulujšcymi sposób jego sporzšdzenia, logiki wywodów, sporzšdzenia go przez osobę uprawnionš (tak: Wojewódzki Sšd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 19 kwietnia 2012 roku, sygn. akt: II SA/Go 174/12).

podstawa prawna: ustawa z 3 paŸdziernika 2008 r. o udostępnianiu informacji o œrodowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie œrodowiska oraz o ocenach oddziaływania na œrodowisko (tekst jedn. DzU z 2013 r., poz. 1235 ze zm.)

podstawa prawna: rozporzšdzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogšcych znaczšco oddziaływać na œrodowisko (DzU 2016, poz. 71)

Komentarz

Katarzyna Marczuk -Pieńkowska,adwokat w Kancelarii Szymańczyk Roman Deresz Karpiński Adwokaci Sp.p.

Kwestionowanie raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na œrodowisko powinno odbywać się przede wszystkim na etapie postępowania przed organem administracji, z wykorzystaniem dostępnych œrodków dowodowych. Z pewnoœciš rekomendowanym rozwišzaniem jest przedłożenie kontrraportu, sporzšdzonego przez osoby posiadajšce wiedzę w dziedzinie, której dotyczy przedsięwzięcie. Własne opinie odnoœnie do przedsięwzięcia, niepodparte rzetelnš argumentacjš i dowodami, mogš się okazać dalece niewystarczajšce, a podważanie raportu dopiero przed sšdem administracyjnym – działaniem dalece spóŸnionym, a w konsekwencji – nieskutecznym.

ródło: Rzeczpospolita

WIDEO KOMENTARZ

REDAKCJA POLECA

NAJNOWSZE Z RP.PL