Nowe przepisy są dla gmin jak tykająca bomba

"Rz": Nowy kodeks budowlany ma wejść w życie w pierwszych miesiącach 2017 roku. Tak zapowiadało Ministerstwo Infrastruktury. Czy jest to pana zdaniem możliwe?

Maciej Nowak, radca prawny, Zachodniopomorski Uniwersytet Technologiczny w Szczecinie: Nie można wykluczyć, że tak się stanie. Teoretycznie szybkie opracowanie przepisów wprowadzających do tekstu umożliwi takie rozwiązanie. Jednakże trzeba zwrócić uwagę na pewną kwestię. Zakres zmian zaproponowanych w projekcie kodeksu jest ogromny. Dotyczy nie tylko planowania przestrzennego i prawa budowlanego, ale również chociażby gospodarki nieruchomościami.

To wielka, wręcz rewolucyjna zmiana porównywalna pod względem swej skali nawet do reformy samorządowej z 1998 roku. Skutki tej ustawowej regulacji byłyby znacznie ważniejsze niż skutki wielu innych ostatnio wprowadzanych ustaw, w tym zapewne nawet programu 500+.

Dlatego należy się zastanowić, czy szybkie wejście w życie kodeksu jest wskazane, czy nie powinien on być jednak poddany szerszym konsultacjom i wszechstronnym analizom. Osobna sprawa to odbiór kodeksu przez władze gmin, inwestorów, użytkowników przestrzeni. Nawet jeżeli kodeks wchodziłby w życie w różnych terminach, poszczególnymi częściami, i tak potrzebne jest trochę czasu, aby wszyscy zrozumieli, na czym polegają wprowadzane regulacje.

Przykład dotyczący chociażby szybkiego trybu wprowadzania ustawy dotyczącej obrotu nieruchomościami rolnymi - i następnie konieczności dokonywania niezbędnych poprawek - pokazuje, że przysłowia w rodzaju "co nagle to po diable" są w takich procesach w pełni adekwatne.

Ministerstwo zapowiada, że dzięki nowemu Kodeksowi będzie można nawet w ciągu siedmiu dni rozpocząć budowę domu, a w ciągu kilkunastu - większego obiektu. Zostaną bowiem uproszczone formalności i możliwość załatwienia ich w jednym okienku. Czy zaproponowane rozwiązania pozwolą na to w praktyce?

Główne uproszczenie polega na zamknięciu większości działań związanych z uzyskiwaniem decyzji w ramach tylko jednego postępowania administracyjnego dotyczącego wydania tzw. zgody inwestycyjnej - odpowiednika dzisiejszego pozwolenia na budowę. Czyli teoretycznie, w wielu wypadkach rzeczywiście może być znacznie szybciej.

Nie oznacza to, że zawsze byłoby łatwiej. W ramach przedmiotowego postępowania bardzo często przesłanki umożliwiające realizację inwestycji byłyby znacznie bardziej skomplikowane niż obecnie, a niekiedy realizacja inwestycji stałaby się wręcz niemożliwa - zwłaszcza przy braku planów miejscowych. Zresztą nie oceniam akurat takiego kierunku zmian generalnie negatywnie. Taki kierunek znajduje przynajmniej w znacznym zakresie uzasadnienie, ale ważne jest jednak, aby już na tym etapie występowała świadomość w zakresie skutków wejścia kodeksu w życie oraz uzasadnienie wprowadzanych zmian.

Pomijając ten przykład w projekcie kodeksu można wyróżnić także inne, pomniejsze rozwiązania nastawione na uproszczenie działań planistyczno - inwestycyjnych. Przykładami mogą być tutaj tzw. uproszczony plan miejscowy (możliwy do uchwalenia na obszarach zurbanizowanych), a także modyfikacja, rozszerzenie instytucji milczącej zgody organu przy wydawaniu zgód inwestycyjnych.

Czyli w sytuacjach, kiedy inwestycje przez ustawodawcę będą dopuszczone, samo milczenie organu po złożeniu wniosku - częściej niż obecnie - będzie oznaczało jego akceptację.

Deweloperzy twierdzą, że uproszczenie budowy mieszkań dotyczy tylko inwestycji celu publicznego, czyli np. osiedli budowanych w ramach Mieszkania+, a nie przez prywatne podmioty. Czy rzeczywiście tak szybka ścieżka jest zarezerwowana tylko dla państwowych bloków?

W projekcie kodeksu wprowadzono bardzo dużo różnych rozwiązań. Przesadą byłoby więc stwierdzenie, że uproszczenia dotyczą tylko i wyłącznie konkretnych kategorii inwestycji. Kodeks różnicuje możliwość i warunki realizacji inwestycji, uzależniając je od różnych kwestii: skali inwestycji, objęcia danego terenu planem miejscowym, zapisami zawartymi w studium.

Jako jeden z takich osobnych przypadków wymieniono realizację inwestycji przez tzw. Narodowego Operatora Mieszkaniowego, czyli podmiotu odpowiedzialnego właśnie za realizację inwestycji w ramach Mieszkania. Przed uchwaleniem specjalnego planu miejscowego uzgadnia on z gminą wstępną lokalizację inwestycji, a nawet może podjąć się sporządzenia projektu planu miejscowego. Tak więc zapewne tego typu inwestycje byłyby znacznie łatwiejsze do określenia w planie miejscowym, niż inne, których to ustawodawca tak mocno nie preferuje. Zatem w tym kontekście wspomniane publiczne inwestycje mieszkaniowe miałyby znacznie lepiej, niż prywatni deweloperzy zabiegający np. o korzystny plan miejscowy.

Nie można zapominać, że pozostałym inwestorom pozostawia się opcję rozszerzenia - zawartej dziś tylko w ustawie o rewitalizacji - możliwości zawarcia umowy urbanistycznej. Zgodnie z powyższym, w zamian za zrealizowanie przez inwestora jakiejś inwestycji korzystnej dla gminy - np. infrastruktury technicznej, budynków mieszkalnych, itd. - gmina może, ale wciąż nie musi, uchwalić plan miejscowy zgodnie z wyrażanymi przez niego oczekiwaniami.

Jakie zmiany przepisów - pana zdaniem - są najważniejsze dla inwestorów, i tych dużych, i tych małych?

Zakres zmian jest ogromny. Bardzo długo można wymieniać takie, które mają znaczenie dla różnych podmiotów. Jednak niewątpliwie najważniejsze zmiany - dla wszystkich kategorii inwestorów - wiążą się z modyfikacją zasad funkcjonowania aktów planowania przestrzennego. Tutaj wymienić trzeba zwłaszcza:

- usunięcie decyzji o warunkach zabudowy;

- rozbicie dzisiejszego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego właściwie na dwa akty i znaczne wzmocnienie roli jednego z nich - studium rozwoju przestrzennego (i wiążący charakter tego dokumentu zarówno w przypadku uchwalonych planów miejscowych jak tez przy braku tych planów);

- znaczące rozszerzenie obowiązku uchwalania planów miejscowych dla konkretnych inwestycji.

- rozszerzenie zakresów planów miejscowych, w tym wprowadzenie możliwości zakazywania przez nie prowadzenia działalności handlowej i usługowej na danej nieruchomości (nie tylko w formie zakazu względem przyszłych działań, ale również w kontekście zakończenia aktualnie prowadzonej na nieruchomości działalności); - możliwości ograniczania lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych oraz odralniania gruntów przez organy samorządu województwa.

Już te wymienione zmiany przewracają do góry nogami obecny system związany z realizacją inwestycji. Warto również dodać zmiany związane z realizacją inwestycji publicznych, czyli przede wszystkim częściowe ujednolicenie (w ramach jednego aktu) zasad związanych z ich realizacją (poprzez wprowadzenie wspólnych dla różnych inwestycji tzw. zgód zintegrowanych).

Trzeba też zwrócić uwagę na nowy instrument - decyzje środowiskowo - lokalizacyjne, którą mają służyć między innymi rezerwacji terenów pod realizację inwestycji celu publicznego. Część inwestorów publicznych zgłaszała konieczność wprowadzenia takiego rozwiązania już od dłuższego czasu.

Czy sąsiedzi mogą czuć się pomijani przy szybkiej ścieżce wydawania pozwoleń na budowę?

To będzie zależało od konkretnej sytuacji. Jeżeli inwestycje zostaną zaliczone do takich o średnim lub dużym sposobie skomplikowania i będą realizowane na obszarze nieobjętym planem miejscowym, stronami będą właściciele i zarządcy nieruchomości położonych w wyznaczonym uprzednio obszarze analizowanym - a nie - jak obecnie - obszarze oddziaływania obiektu.

Jeśli jednak inwestycja nie jest skomplikowana albo też jest realizowana na obszarze objętym planem miejscowym - stroną postępowania będzie tylko inwestor. Sąsiedzi mogą wtedy czuć się pominięci jako strony postępowania. Jednak tego typu zmiana nastawiona jest również na przyspieszenie realizacji inwestycji.

Jakie rozwiązania wymagają poprawy, doprecyzowania i jakie będą konsekwencje, gdy nie zostaną poprawione?

Musimy mieć świadomość jednego: błędów w kodeksie nie da się uniknąć. Wynika to przede wszystkim ze skali przeprowadzanej regulacji. Do tej pory bardzo często zdarzało się, że nawet wejście w życie znacznie mniejszych objętościowo ustaw powodowało efekty i skutki zupełnie przez ustawodawcę niezamierzone. Zresztą dokładnie tak było z obowiązującą dziś od roku 2003 ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Oczywiście nie usprawiedliwia to zbyt dużej liczby potencjalnych błędów w kodeksie. Dlatego trzeba w miarę możliwości większość z nich wychwycić na etapie konsultacji społecznych.

Przewodniczący KPZK PAN, prof. Tadeusz Markowski zwraca tu uwagę między innymi na fakt, że brakuje rozwiązań łączących planowanie przestrzenne z planowaniem rozwoju. Poza tym procedury dotyczące sporządzenia większości aktów planistycznych są nadmiernie rozbudowane. Brakuje też zagwarantowania elastyczności w planowaniu przestrzennym, a różne specjalne uzasadnienia - dla realizacji szczególnych inwestycji - mogą bardziej rozbijać spójność systemu gospodarki przestrzennej, aniżeli go integrować.

Można również uwzględnić w tym kontekście fakt, że duża część przepisów jest nie do końca jasna i tym samym stanowi sama w sobie tykające bomby. Jeśli zatem zacznie obowiązywać w obecnej formie, wywoła bardzo duże problemy na szczeblu gmin przy dokonywaniu konkretnych wykładni. Dotyczyć to może, przykładowo, przesłanek wyznaczania obszarów urbanizacji i obszarów nowej urbanizacji.

Wątpliwości budzi również możliwość uchylenia planów miejscowych w sytuacji, gdy po upływie pewnego czasu ich obowiązywania nie wszczęto dla objętych nimi terenów postępowań w przedmiocie zgód inwestycyjnych. Może to wprowadzić sporo bałaganu w planowaniu przestrzennym.

Wydaje się, że nawet pod względem liczby, różnych aktów i dokumentów związanych z planowaniem przestrzennym zaproponowanych w kodeksie jest zbyt dużo. Część gmin mogłaby się szybko pogubić w tym, jaka jest różnica między prognozą przestrzennych potrzeb rozwojowych, programami rozwoju przestrzennego gminy i studiami rozwoju przestrzennego.