Prenumerata 2018 ju˜ż w sprzedża˜y - SPRAWD˜!

Administracja

Wysokie kary finansowe za naruszenie obowišzków środowiskowych

Fotorzepa/Marian Zubrzycki
Karę pieniężnš – od 500 do miliona złotych – nakłada decyzjš administracyjnš wojewódzki inspektor ochrony œrodowiska. Sankcja ta nie jest zależna od winy danego podmiotu, a jedynie wystšpienia któregoœ z naruszeń opisanych w ustawie.

Adresat decyzji administracyjnej powinien zrealizować nałożone niš obowišzki w sposób dobrowolny. Praktyka pokazuje jednak, że takie rozwišzanie może okazać się dalece niewystarczajšce. Niejednokrotnie istnieje zatem koniecznoœć wprowadzenia dodatkowych narzędzi służšcych ich wyegzekwowaniu, co nastšpiło również w obszarze decyzji œrodowiskowych.

Przesłanki niezależne od winy

Zgodnie z ustawš z 3 paŸdziernika 2008 roku o udostępnianiu informacji o œrodowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie œrodowiska oraz o ocenach oddziaływania na œrodowisko (dalej „ustawa"), kara pieniężna może być nałożona w przypadkach okreœlonych w jej art. 136a ust. 1. A więc wtedy, gdy w zwišzku z realizacjš, eksploatacjš lub likwidacjš danego przedsięwzięcia (dopiero realizowanego lub już zakończonego) inwestor narusza okreœlone warunki, wymogi oraz obowišzki, czy też nie wykonuje działań, sprecyzowanych w przepisach ustawy. Wskazany katalog naruszeń ma charakter zamknięty, jednak z uwagi na liczne odesłania do innych przepisów ustawy nie jest przejrzysty i łatwy do odkodowania.

Jedynie tytułem przykładu może wskazać, iż penalizowane będzie między innymi naruszenie zawartych w decyzjach œrodowiskowych:

? istotnych warunków korzystania ze œrodowiska w zakresie fazy realizacji, ze szczególnym uwzględnieniem koniecznoœci ochrony cennych wartoœci przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia ucišżliwoœci dla terenów sšsiednich,

? wymogów w zakresie ograniczenia transgranicznego oddziaływania na œrodowisko w odniesieniu do przedsięwzięć, dla których przeprowadzono postępowanie w sprawie transgranicznego odziaływania na œrodowiskowo,

? obowišzku wykonania kompensacji przyrodniczej, unikania, zapobiegania, czy też ograniczania oddziaływania przedsięwzięcia na œrodowiskowa oraz jego monitorowania, a także przedstawienia analizy porealizacyjnej.

Kara będzie mogła być także nałożona na podmiot, który:

? nie realizuje działań służšcych zapobieganiu, ograniczaniu i kompensacji znaczšcego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000, okreœlonych w decyzjach, o których mowa w art. 96 ust. 1 ustawy, w ramach których przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000,

? narusza obowišzki i wymagania, odnoszšce się do ograniczenia transgranicznego oddziaływania na œrodowisko, przedstawienia analizy porealizacyjnej, spełnienia dodatkowych wymagań, czy też obowišzków, okreœlonych między innymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, a także innych decyzjach administracyjnych wskazanych w ustawie.

Dodać przy tym należy, iż wprowadzona sankcja, jako administracyjna kara pieniężna, nie jest zależna od winy danego podmiotu, a jedynie wystšpienia któregoœ z naruszeń opisanych w ustawie (zob. m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 paŸdziernika 2009 roku, sygn. akt: Kp 4/09). W rezultacie, inwestor nie będzie mógł zwolnić się z odpowiedzialnoœci wskazujšc na przykład, że nie zrealizował obowišzków wynikajšcych z decyzji œrodowiskowej z przyczyn od siebie niezależnych.

Nieprecyzyjne kryteria

Wymierzenie kary pieniężnej następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez wojewódzkiego inspektora ochrony œrodowiska, bioršc pod uwagę liczbę i wagę stwierdzonych naruszeń. Przedmiotowe kryteria, bliżej niezdefiniowane i wprowadzajšce duży zakres uznaniowoœci po stronie organu, majš istotne znaczenie dla ostatecznej wysokoœci nałożonej kary pieniężnej. Nie jest ona bowiem œciœle okreœlona, ale waha się w ustawowym przedziale od 500 do 1 000 000 złotych.

Od wskazanego rozstrzygnięcia przysługuje odwołanie do Głównego Inspektora Ochrony Œrodowiska (jako organu II instancji) wnoszone w terminie 14 dni za poœrednictwem wojewódzkiego inspektora ochrony œrodowiska. W dalszej kolejnoœci uprawniony podmiot będzie mógł również skorzystać ze œrodków zaskarżenia, prowadzšcych do jej kontroli pod względem zgodnoœci z prawem w postaci skargi (a następnie – skargi kasacyjnej), rozpatrywanej przez sšdy administracyjne.

Karę pieniężnš wnosi się w terminie 7 dni od dnia, w którym decyzja o jej wymierzeniu stała się ostateczna. Wpływy uzyskane z tego tytułu stanowiš dochód budżetu państwa. Warto przy tym zaznaczyć, iż ewentualne wniesienie skargi do sšdu administracyjnego nie blokuje automatycznie obowišzku jej zapłaty. W przypadku zaœ, gdy nie zostanie uiszczona dobrowolnie, dojdzie do przymusowego jej œcišgnięcia w trybie okreœlonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Dodać także należy, iż w odniesieniu do administracyjnych kar pieniężnych znajdš odpowiednie zastosowanie przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa dotyczšce zobowišzań podatkowych, z tym zastrzeżeniem, że uprawnienia organów podatkowych będš przysługiwały wojewódzkiemu inspektorowi ochrony œrodowiska.

Ważne uzasadnienie decyzji

Wskazanie motywów, jakimi kierował się organ, jest obligatoryjnym elementem każdej decyzji administracyjnej. Obowišzek sporzšdzenia należytego uzasadnienie nabiera jednak szczególnego znaczenia wtedy, gdy przepisy prawne przyznajš organowi duży zakres uznaniowoœci, jak to ma miejsce w przypadku kar pieniężnych z powołanej ustawy. Organ powinien szczegółowo omówić między innymi, czym kierował się wydajšc takš a nie innš decyzję, jakie naruszenia stwierdził i ile ich wystšpiło, jakš przyjšł wagę naruszeń i dlaczego, a w rezultacie wymierzył karę pieniężnš o tej konkretnej wysokoœci. Właœciwe uzasadnienie pozwoli przy tym nie tylko przekonać jej adresata o słusznoœci przyjętego stanowiska, zachęcajšc do dobrowolnego uiszczenia nałożonej kary, ale umożliwi jego ocenę przez organ II instancji oraz sšd.

Zakaz podwójnego karania

Zastosowanie kary za naruszenie warunków, wymogów oraz obowišzków okreœlonych w decyzji o œrodowiskowych uwarunkowaniach podanych w art. 136a ust. 1 pkt 1 ustawy może nastšpić jedynie wtedy, gdy nie zostały one uwzględnione w innych decyzjach inwestycyjnych, np. w pozwoleniu na budowę. Wynika to z art. 136a ust. 2 ustawy, który wprowadza zakaz podwójnego karania za to samo naruszenie, co jest rozwišzaniem pozytywnym.

Kara przewidziana w ustawie będzie grozić inwestorowi zarówno wtedy, gdy przedsięwzięcie będzie jeszcze realizowane, jak i wtedy, gdy będzie zakończone.

Przykład:

Inwestor uzyskał decyzję o œrodowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia w postaci biogazowni, którš nałożono na niego okreœlone obowišzki (objęte ewentualnš sankcjš w postaci kary pieniężnej). Już po uzyskaniu tego rozstrzygnięcia zdecydował on jednak, iż ostatecznie nie będzie realizował zamierzonej inwestycji.

W opisanym przypadku na inwestora nie może być nałożona kara pieniężna z tytułu braku wypełnienia obowišzku z powołanej decyzji, bowiem przedsięwzięcie nie jest w fazie realizacji ani nie zostało zrealizowane.

Brak uregulowania aspektów przejœciowych

Ustawodawca nie wprowadza przepisów, wskazujšcych œcieżkę postępowania w kwestiach przejœciowych. Takie rozwišzanie prowadzi do wštpliwoœci natury praktycznej, zwłaszcza, że prawo nie powinno działać wstecz. Może przy tym zdarzyć się tak, że naruszenie nastšpi po 1 stycznia 2017 roku, ale konkretny obowišzek stanowišcy jego podstawę będzie wynikał z decyzji œrodowiskowej wydanej przed tš datš. Koniecznoœć okreœlonego zakwalifikowania powstałego wczeœniej (a trwajšcego nadal w 2017 roku) zaniechania po stronie inwestora nie jest również wolne od komplikacji, generujšcych ewentualne spory na linii organ – inwestor.

Przykład:

Inwestor 1 czerwca 2016 roku uzyskał decyzję œrodowiskowš dotyczšcš wycišgu narciarskiego, którš nałożono na niego obowišzek realizowania przedsięwzięcia w taki sposób, aby zabezpieczyć istniejšcš zieleń, narażonš na zniszczenie w trakcie prowadzonych robót. Inwestor rozpoczšł realizację inwestycji, która trwa nadal w 2017 roku, wykonujšc opisanego obowišzku (wynikajšcego z decyzji wydanej przed wejœciem w życie nowych przepisów).

Przepisy ustawy nie rozstrzygajš wprost, czy w opisanym przypadku może zostać nałożona na inwestora kara pieniężna. Z uwagi jednak na to, iż inwestycja znajduje się w fazie realizacji także w 2017 roku, istnieje ryzyko, iż właœciwy wojewódzki inspektor ochrony œrodowiska skorzysta z przysługujšcego mu uprawnienia do zastosowania przewidzianej sankcji.

podstawa prawna: Ustawa z 3 paŸdziernika 2008 roku o udostępnianiu informacji o œrodowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie œrodowiska oraz o ocenach oddziaływania na œrodowisko (tekst jedn. DzU z 2016 roku, poz. 353 ze zm.)

Komentarz

Katarzyna Marczuk-Pieńkowska, adwokat w Kancelarii Szymańczyk Roman Deresz Karpiński Adwokaci sp. p.

Wprowadzenie omówionych kar administracyjnych, uzupełniło istniejšcš dotychczas lukę w przepisach prawnych. Bardzo ogólne okreœlenie kryteriów do zastosowania tej sankcji oraz widełkowe okreœlenie jej wysokoœci, sięgajšcej nawet jednego miliona złotych, może jednak spowodować lawinę problemów praktycznych, budzšcych obawy u niejednego inwestora. Organ powinien zatem szczegółowo rozważyć skorzystanie z tego narzędzia, a podjętš w tym zakresie decyzję wyczerpujšco uzasadnić. Pamiętać bowiem należy, że kary te powinny być nie tylko skuteczne i odstraszajšce, ale także proporcjonalne, służšc przede wszystkim ochronie walorów œrodowiskowych, a nie zapewnieniu tylko i wyłšcznie wpływów budżetowych.

Jak zmieniały się przepisy

Choć nowelizacja ustawy z 3 paŸdziernika 2008 roku o udostępnianiu informacji o œrodowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie œrodowiska oraz o ocenach oddziaływania na œrodowisko została dokonana w tym zakresie już ustawš z 9 paŸdziernika 2015 roku, zmiana ta weszła w życie dopiero 1 stycznia 2017 roku. Przedmiotowa regulacja (wprowadzajšca Dział VII a, zaœ w nim artykuły 136a – 136c, dotyczšce administracyjnych kar pieniężnych) wypełniła dotychczasowš lukę odnoszšcš się do wykonywania obowišzków œrodowiskowych, majšcych swoje Ÿródło przede wszystkim w decyzji o œrodowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

Co istotne, konstrukcja ta nie jest wyłšcznie pomysłem polskiego ustawodawcy, lecz wynikiem wprowadzenia do polskiego porzšdku prawnego regulacji art. 10a dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 roku w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na œrodowisko (zmienionej dyrektywš 2014/52/UE z 16 kwietnia 2014 roku). Stosownie do powołanego przepisu, państwa członkowskie okreœlajš zasady dotyczšce kar za naruszenie krajowych przepisów przyjętych zgodnie z tš dyrektywš, które majš być skuteczne, proporcjonalne i odstraszajšce.

Na ten moment trudno ocenić, czy omawiane sankcje będš odznaczały się tymi cechami i w istocie spełniš funkcje, dla których zostały wprowadzone. Bez wštpienia uzupełniajš one istniejšcy do tej pory brak regulacji w tym zakresie, jednak sposób ich ujęcia w ustawie nie jest wolny od pojawiajšcych się wštpliwoœci oraz obaw, dotyczšcych stosowania tych kar w praktyce.

ródło: Rzeczpospolita

WIDEO KOMENTARZ

REDAKCJA POLECA

NAJNOWSZE Z RP.PL