Wysokie kary finansowe za naruszenie obowiązków środowiskowych

Adresat decyzji administracyjnej powinien zrealizować nałożone nią obowiązki w sposób dobrowolny. Praktyka pokazuje jednak, że takie rozwiązanie może okazać się dalece niewystarczające. Niejednokrotnie istnieje zatem konieczność wprowadzenia dodatkowych narzędzi służących ich wyegzekwowaniu, co nastąpiło również w obszarze decyzji środowiskowych.

Przesłanki niezależne od winy

Zgodnie z ustawą z 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej „ustawa"), kara pieniężna może być nałożona w przypadkach określonych w jej art. 136a ust. 1. A więc wtedy, gdy w związku z realizacją, eksploatacją lub likwidacją danego przedsięwzięcia (dopiero realizowanego lub już zakończonego) inwestor narusza określone warunki, wymogi oraz obowiązki, czy też nie wykonuje działań, sprecyzowanych w przepisach ustawy. Wskazany katalog naruszeń ma charakter zamknięty, jednak z uwagi na liczne odesłania do innych przepisów ustawy nie jest przejrzysty i łatwy do odkodowania.

Jedynie tytułem przykładu może wskazać, iż penalizowane będzie między innymi naruszenie zawartych w decyzjach środowiskowych:

? istotnych warunków korzystania ze środowiska w zakresie fazy realizacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich,

? wymogów w zakresie ograniczenia transgranicznego oddziaływania na środowisko w odniesieniu do przedsięwzięć, dla których przeprowadzono postępowanie w sprawie transgranicznego odziaływania na środowiskowo,

? obowiązku wykonania kompensacji przyrodniczej, unikania, zapobiegania, czy też ograniczania oddziaływania przedsięwzięcia na środowiskowa oraz jego monitorowania, a także przedstawienia analizy porealizacyjnej.

Kara będzie mogła być także nałożona na podmiot, który:

? nie realizuje działań służących zapobieganiu, ograniczaniu i kompensacji znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000, określonych w decyzjach, o których mowa w art. 96 ust. 1 ustawy, w ramach których przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000,

? narusza obowiązki i wymagania, odnoszące się do ograniczenia transgranicznego oddziaływania na środowisko, przedstawienia analizy porealizacyjnej, spełnienia dodatkowych wymagań, czy też obowiązków, określonych między innymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, a także innych decyzjach administracyjnych wskazanych w ustawie.

Dodać przy tym należy, iż wprowadzona sankcja, jako administracyjna kara pieniężna, nie jest zależna od winy danego podmiotu, a jedynie wystąpienia któregoś z naruszeń opisanych w ustawie (zob. m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 października 2009 roku, sygn. akt: Kp 4/09). W rezultacie, inwestor nie będzie mógł zwolnić się z odpowiedzialności wskazując na przykład, że nie zrealizował obowiązków wynikających z decyzji środowiskowej z przyczyn od siebie niezależnych.

Nieprecyzyjne kryteria

Wymierzenie kary pieniężnej następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, biorąc pod uwagę liczbę i wagę stwierdzonych naruszeń. Przedmiotowe kryteria, bliżej niezdefiniowane i wprowadzające duży zakres uznaniowości po stronie organu, mają istotne znaczenie dla ostatecznej wysokości nałożonej kary pieniężnej. Nie jest ona bowiem ściśle określona, ale waha się w ustawowym przedziale od 500 do 1 000 000 złotych.

Od wskazanego rozstrzygnięcia przysługuje odwołanie do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (jako organu II instancji) wnoszone w terminie 14 dni za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. W dalszej kolejności uprawniony podmiot będzie mógł również skorzystać ze środków zaskarżenia, prowadzących do jej kontroli pod względem zgodności z prawem w postaci skargi (a następnie – skargi kasacyjnej), rozpatrywanej przez sądy administracyjne.

Karę pieniężną wnosi się w terminie 7 dni od dnia, w którym decyzja o jej wymierzeniu stała się ostateczna. Wpływy uzyskane z tego tytułu stanowią dochód budżetu państwa. Warto przy tym zaznaczyć, iż ewentualne wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie blokuje automatycznie obowiązku jej zapłaty. W przypadku zaś, gdy nie zostanie uiszczona dobrowolnie, dojdzie do przymusowego jej ściągnięcia w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Dodać także należy, iż w odniesieniu do administracyjnych kar pieniężnych znajdą odpowiednie zastosowanie przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa dotyczące zobowiązań podatkowych, z tym zastrzeżeniem, że uprawnienia organów podatkowych będą przysługiwały wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska.

Ważne uzasadnienie decyzji

Wskazanie motywów, jakimi kierował się organ, jest obligatoryjnym elementem każdej decyzji administracyjnej. Obowiązek sporządzenia należytego uzasadnienie nabiera jednak szczególnego znaczenia wtedy, gdy przepisy prawne przyznają organowi duży zakres uznaniowości, jak to ma miejsce w przypadku kar pieniężnych z powołanej ustawy. Organ powinien szczegółowo omówić między innymi, czym kierował się wydając taką a nie inną decyzję, jakie naruszenia stwierdził i ile ich wystąpiło, jaką przyjął wagę naruszeń i dlaczego, a w rezultacie wymierzył karę pieniężną o tej konkretnej wysokości. Właściwe uzasadnienie pozwoli przy tym nie tylko przekonać jej adresata o słuszności przyjętego stanowiska, zachęcając do dobrowolnego uiszczenia nałożonej kary, ale umożliwi jego ocenę przez organ II instancji oraz sąd.

Zakaz podwójnego karania

Zastosowanie kary za naruszenie warunków, wymogów oraz obowiązków określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podanych w art. 136a ust. 1 pkt 1 ustawy może nastąpić jedynie wtedy, gdy nie zostały one uwzględnione w innych decyzjach inwestycyjnych, np. w pozwoleniu na budowę. Wynika to z art. 136a ust. 2 ustawy, który wprowadza zakaz podwójnego karania za to samo naruszenie, co jest rozwiązaniem pozytywnym.

Kara przewidziana w ustawie będzie grozić inwestorowi zarówno wtedy, gdy przedsięwzięcie będzie jeszcze realizowane, jak i wtedy, gdy będzie zakończone.

Przykład:

Inwestor uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia w postaci biogazowni, którą nałożono na niego określone obowiązki (objęte ewentualną sankcją w postaci kary pieniężnej). Już po uzyskaniu tego rozstrzygnięcia zdecydował on jednak, iż ostatecznie nie będzie realizował zamierzonej inwestycji.

W opisanym przypadku na inwestora nie może być nałożona kara pieniężna z tytułu braku wypełnienia obowiązku z powołanej decyzji, bowiem przedsięwzięcie nie jest w fazie realizacji ani nie zostało zrealizowane.

Brak uregulowania aspektów przejściowych

Ustawodawca nie wprowadza przepisów, wskazujących ścieżkę postępowania w kwestiach przejściowych. Takie rozwiązanie prowadzi do wątpliwości natury praktycznej, zwłaszcza, że prawo nie powinno działać wstecz. Może przy tym zdarzyć się tak, że naruszenie nastąpi po 1 stycznia 2017 roku, ale konkretny obowiązek stanowiący jego podstawę będzie wynikał z decyzji środowiskowej wydanej przed tą datą. Konieczność określonego zakwalifikowania powstałego wcześniej (a trwającego nadal w 2017 roku) zaniechania po stronie inwestora nie jest również wolne od komplikacji, generujących ewentualne spory na linii organ – inwestor.

Przykład:

Inwestor 1 czerwca 2016 roku uzyskał decyzję środowiskową dotyczącą wyciągu narciarskiego, którą nałożono na niego obowiązek realizowania przedsięwzięcia w taki sposób, aby zabezpieczyć istniejącą zieleń, narażoną na zniszczenie w trakcie prowadzonych robót. Inwestor rozpoczął realizację inwestycji, która trwa nadal w 2017 roku, wykonując opisanego obowiązku (wynikającego z decyzji wydanej przed wejściem w życie nowych przepisów).

Przepisy ustawy nie rozstrzygają wprost, czy w opisanym przypadku może zostać nałożona na inwestora kara pieniężna. Z uwagi jednak na to, iż inwestycja znajduje się w fazie realizacji także w 2017 roku, istnieje ryzyko, iż właściwy wojewódzki inspektor ochrony środowiska skorzysta z przysługującego mu uprawnienia do zastosowania przewidzianej sankcji.

podstawa prawna: Ustawa z 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. DzU z 2016 roku, poz. 353 ze zm.)

Komentarz

Katarzyna Marczuk-Pieńkowska, adwokat w Kancelarii Szymańczyk Roman Deresz Karpiński Adwokaci sp. p.

Wprowadzenie omówionych kar administracyjnych, uzupełniło istniejącą dotychczas lukę w przepisach prawnych. Bardzo ogólne określenie kryteriów do zastosowania tej sankcji oraz widełkowe określenie jej wysokości, sięgającej nawet jednego miliona złotych, może jednak spowodować lawinę problemów praktycznych, budzących obawy u niejednego inwestora. Organ powinien zatem szczegółowo rozważyć skorzystanie z tego narzędzia, a podjętą w tym zakresie decyzję wyczerpująco uzasadnić. Pamiętać bowiem należy, że kary te powinny być nie tylko skuteczne i odstraszające, ale także proporcjonalne, służąc przede wszystkim ochronie walorów środowiskowych, a nie zapewnieniu tylko i wyłącznie wpływów budżetowych.

Jak zmieniały się przepisy

Choć nowelizacja ustawy z 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko została dokonana w tym zakresie już ustawą z 9 października 2015 roku, zmiana ta weszła w życie dopiero 1 stycznia 2017 roku. Przedmiotowa regulacja (wprowadzająca Dział VII a, zaś w nim artykuły 136a – 136c, dotyczące administracyjnych kar pieniężnych) wypełniła dotychczasową lukę odnoszącą się do wykonywania obowiązków środowiskowych, mających swoje źródło przede wszystkim w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

Co istotne, konstrukcja ta nie jest wyłącznie pomysłem polskiego ustawodawcy, lecz wynikiem wprowadzenia do polskiego porządku prawnego regulacji art. 10a dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 roku w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (zmienionej dyrektywą 2014/52/UE z 16 kwietnia 2014 roku). Stosownie do powołanego przepisu, państwa członkowskie określają zasady dotyczące kar za naruszenie krajowych przepisów przyjętych zgodnie z tą dyrektywą, które mają być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.