RPO o projekcie reformy sądownictwa: nie poprawi pracy sądów, narazi interesy zwykłych ludzi

- Zdaję sobie sprawę, że wymiar sprawiedliwości wymaga reform. Ale projekt, nad którym pracuje teraz Sejm, tej sytuacji nie poprawi. Jego przyjęcie będzie skutkować podporządkowaniem sądów władzy politycznej, a tym samym doprowadzi do ograniczenia prawa każdego człowieka do sądu i rzetelnego procesu. Efekty dotkną zwykłych ludzi (wypadek drogowy z udziałem samochodu polityka, roszczenia do Skarbu Państwa, zwolnienie z pracy w instytucji, która zależy od polityków, decyzja wypuszczeniu na wolność wbrew stanowisku prokuratury itd.). Jestem przekonany, że projekt nie powinien zostać uchwalony w tym kształcie – pisze Adam Bodnar.

Rzecznik zwraca uwagę, że proponowane zmiany tylko z pozoru dotkną niewielką grupę obywateli, tj. sędziów. - W rzeczywistości mają one zdecydowanie większą potencjalną skalę oddziaływania na życie każdego obywatela. Do zagrożenia w realizacji prawa każdej jednostki do bezstronnego sądu na skutek wprowadzenia opisanych reform może dojść w sprawach sądowych dotyczących: wypadku lub kolizji drogowej z udziałem polityka, spraw podatkowych/karnoskarbowych, odszkodowań od Skarbu Państwa, zwolnienia z pracy na tle politycznym, udziału obywatela w demonstracjach, spraw przeciwko politykowi, który naruszy dobra osobiste obywatela, spraw majątkowych polityków, w których stroną postępowania w sporze z obywatelem będzie polityk lub inny reprezentant władzy – wylicza RPO. Jako przykład wskazuje on sytuację, w której sędzia decydując, czy pozwolić podejrzanemu na wcześniejsze opuszczenie aresztu lub czy kogoś aresztować – będzie musiał wziąć pod uwagę, że decyzja niezgodna z linią prokuratury może oznaczać dla niego postępowanie dyscyplinarne. - Będzie więc pod naciskiem Ministra Sprawiedliwości pełniącego jednocześnie urząd Prokuratora Generalnego – zaznacza Adam Bodnar. – W takim przypadku obywatel, którego prawa i wolności zależą od decyzji sędziego, straci prawo do bezstronnego sądu, ponieważ będą istniały podstawy do uznania, że sędzia podjął wobec niego konkretną decyzję w obawie przed reperkusjami ze strony przedstawiciela władzy wykonawczej, a nie w zgodzie z własnym sumieniem i obiektywnymi okolicznościami sprawy – dodaje.

Rzecznik w opinii wskazuje, co należy poprawić w polskim sądownictwie, a czego w projekcie nie ma.

Uwagi co do konstytucyjności proponowanych rozwiązań

Projekt – zauważa RPO – wynika z błędnego przekonania, że poprawa funkcjonowania sądownictwa może nastąpić zaledwie poprzez personalną wymianę „nadzorców". Tymczasem zmiany personalne nie poprawią sytuacji w sądownictwie i nie rozwiążą jego problemów. Prowadzą natomiast do zwiększenia stopnia zewnętrznego nadzoru Ministra Sprawiedliwości nad sądami powszechnymi, a nawet przekroczenia granic tego nadzoru. Poprzez zbyt silne powiązanie między Ministrem Sprawiedliwości, a przedstawicielami władzy sądowniczej proponowane rozwiązania nadają władzy sądowniczej kształt uniemożliwiający jej działanie w sposób zgodny ze standardami konstytucyjnymi i międzynarodowymi, a tym samym podważają społeczną wiarygodność sądu jako instytucji niezawisłej.

Projekt wprowadza nowy model powoływania prezesów i wiceprezesów sądów powszechnych wszystkich szczebli.

W ocenie RPO zmiany te są niezgodne z Konstytucją, ponieważ sprzyjają tworzeniu systemu, w którym prezesi sądów mogą być dyspozycyjni wobec Ministra Sprawiedliwości (będącego zarazem Prokuratorem generalnym). Dodatkowo projekt przewiduje zwiększenie wpływu Ministra Sprawiedliwości na powoływanie nowych sędziów funkcyjnych w sądach, a więc wizytatorów, przewodniczących wydziałów oraz ich zastępców. Tymczasem wizytatorzy mają duży wpływ na rozwój sędziowskich ścieżek zawodowych, bo formułują oceny jakości ich pracy.

RPO zwraca uwagę, że w ten sposób Minister Sprawiedliwości i Prokurator Generalny będzie mógł wywierać naciski na prezesów sądów i na innych sędziów.

Z analizy projektu wynika, że prezesi sądów będą mieli obowiązek realizować politykę centralną państwa. W razie próby wyrażenia sprzeciwu wobec działań Ministra Sprawiedliwości, będzie mógł on swobodnie usunąć niepokornego prezesa. W sferze administracyjnej władza Ministra Sprawiedliwości ulega zatem znacznemu wzmocnieniu oraz czyni prezesów sądów i sędziów funkcyjnych uzależnionymi od jego decyzji – pisze Bodnar.

Weryfikacja kadr w sądownictwie przez Ministra Sprawiedliwości

Szczególne wątpliwości z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa, zdaniem RPO, wywołuje przepis (art. 17 ust. 1), który przyznaje Ministrowi Sprawiedliwości kompetencję do odwołania w ciągu pół roku obecnych prezesów i wiceprezesów sądów powszechnych bez podania przyczyny.

Odwoływanie prezesów i wiceprezesów sądów przez Ministra Sprawiedliwości

Wątpliwości RPO wzbudzają również zmiany zasad odwoływania prezesów i wiceprezesów w toku kadencji. W projekcie pojawiają się nowe przesłanki - „uporczywe niewywiązywania się z obowiązków służbowych" oraz ,,szczególnie niska efektywność działań w zakresie pełnionego nadzoru administracyjnego lub organizacji pracy w sądzie lub sądach niższych". Są to na tyle ogólne sformułowania, że mogą one doprowadzić do podejmowania przez organ władzy wykonawczej, jakim jest Minister Sprawiedliwości, dyskrecjonalnych decyzji, które w nieproporcjonalny sposób ingerują w wykonywanie władzy sądowniczej przez prezesów sądów.

Jak przy tym zauważa rzecznik, choć projekt ustawy nie przewiduje już - w przeciwieństwie do pierwotnej wersji - rezygnacji z wiążącego charakteru negatywnej opinii Krajowej Rady Sądownictwa w przedmiocie zamiaru odwołania prezesa lub wiceprezesa sądu (opinia KRS byłaby wiążąca w przypadku podjęcia uchwały większością kwalifikowaną 2/3 głosów). Trzeba jednak pamiętać o zmianach planowanych w ustawie o Krajowej Radzie Sądownictwa (druki sejmowe nr:1423, 1555 i 155-A), zgodnie z którymi to posłowie będą decydować o tym, kto spośród sędziów zasiądzie w KRS. Nie będzie więc to organ w pełni niezależny od władzy politycznej, a zatem uchwała podjęta przez KRS w sprawie zasadności bądź braku zasadności odwołania prezesa nie będzie stanowić wystarczającej gwarancji dla zapewnienia niezależności sądownictwa w tym aspekcie.

Nowe mechanizmy umożliwiające wywieranie nacisków na sędziów

Niepokój RPO wzbudza wprowadzenie nowych sposobów wywierania nacisków na sędziów w postaci możliwości przeniesienia sędziego do innego wydziału bez jego zgody (art. 22 § 4b) oraz możliwości ograniczenia dodatku „funkcyjnego" sędziego przez prezesa na skutek nowego narzędzia w ramach nadzoru – „uwagi", jaką może zwrócić sędziemu (art. 37e).

- Instrument w postaci możliwości przeniesienia sędziego do innego wydziału bez jego zgody może być odbierany jako ukryty rodzaj kary dyscyplinarnej stosowanej wobec niepokornych sędziów, którzy będą w ten sposób zobowiązani do rozpatrywania spraw, w których się nie specjalizują – pisze Bodnar.

Ponadto przeniesienie sędziego do innego wydziału, bez jego zgody – w opinii RPO – zmniejszy efektywność orzeczniczą sędziego, który będzie potrzebował więcej czasu na rozpatrzenie zupełnie nowego dla niego rodzaju spraw i tym samym wpłynie to negatywnie na realizację konstytucyjnego prawa każdego do sądu.

Negatywnie oceniam – pisze RPO - dodatkowy środek nacisku na sędziów, polegający na możliwości obniżenia dodatku funkcyjnego. Dodatek funkcyjny to składnik wynagrodzenia, a nie uznaniowa premia za wyniki, tak więc nie wydaje się, aby można było wynagrodzenie takie obniżać. Mam również wątpliwości co do propozycji rozszerzenia instrumentu wytyku na sędziów „funkcyjnych", tj. przewodniczących wydziałów, ich zastępców i kierowników sekcji w przypadku stwierdzenia uchybienia w zakresie kierowania sądem, sprawowania wewnętrznego nadzoru administracyjnego albo wykonywania innych czynności administracyjnych (art. 37e § 4).

Wyjątek od losowego przydziału spraw sędziom

Rzecznik zwraca uwagę również na możliwość wpływu prezesa sądu – a za jego pośrednictwem Ministra Sprawiedliwość – na skład sędziowski w konkretnej sprawie. - Wprawdzie co do zasady, projekt przewiduje zasadę losowego przydziału spraw sędziom. Od zasady tej można jednak odstąpić w przypadku, gdy sprawa podlega przydziałowi sędziemu pełniącemu dyżur (art. 47a § 1). Stwarza to możliwości manipulacji składem sędziowskim w konkretnej sprawie przez Ministra Sprawiedliwości za pośrednictwem prezesa sądu, który ustala rozkład pracy w sądzie i wyznacza, jaki sędzia pełni dyżur w danym dniu – pisze Adam Bodnar.

Nowe zasady awansu na stanowisko sędziego sądu apelacyjnego

Zdaniem RPO, ponownej refleksji wymagają zmiany przesłanek uprawniających do powołania na stanowisko sędziego sądu apelacyjnego (art. 64). – Tego typu rozwiązanie, w postaci stworzenia „szybkiej ścieżki awansowej" poprzez możliwość awansowania bezpośrednio z sądu rejonowego do apelacyjnego, stanowi zagrożenie dla obywateli związane z brakiem profesjonalizmu i doświadczenia w orzekaniu w tego typu sprawach przez tych sędziów – czytamy w opinii.