Prenumerata 2018 ju˜ż w sprzedża˜y - SPRAWD˜!

Opinie

Szkodliwa doktryna o szkodliwości długu

Fotorzepa, Darek Golik DG Darek Golik
Trzeba się zastanowić nad sensem niezależnoœci banku centralnego oraz zakazu finansowania przezeń potrzeb pożyczkowych rzšdu – piszš ekonomiœci.

Rozpoczęty w drugiej połowie poprzedniej dekady kryzys wydaje się daleki od definitywnego końca. Mimo wielu działań podjętych przez rzšdy i banki centralne, nie można powiedzieć, że gospodarka globalna wkroczyła na œcieżkę trwałego, długookresowego, zrównoważonego wzrostu. Wręcz przeciwnie – wyraŸne symptomy osłabienia wzrostu gospodarczego w krajach UE, powrót niepokojów zwišzanych z sytuacjš finansowš niektórych krajów strefy euro, niepewne perspektywy gospodarki amerykańskiej oraz innych ważnych krajów skłaniajš do zastanowienia się nad przyczynami tych negatywnych zjawisk, które w sposób uporczywy dotykajš gospodarkę œwiatowš, powodujšc, że nie może ona powrócić do naturalnego cyklu, w którym po recesji następuje okres silnego, trwałego ożywienia gospodarczego.

W okresie obejmujšcym około 20 lat przed wybuchem kryzysu w teorii ekonomii oraz rozwišzaniach praktycznych dominował nurt liberalny. Nie podejmujšc szczegółowej dyskusji nad tymi zagadnieniami, można wskazać na kilka istotnych elementów neoliberalnej doktryny, które stanowiły podstawę polityki ekonomicznej oraz rozwišzań instytucjonalnych wdrażanych od poczštku lat 80. ubiegłego wieku. Dyskusja nad tymi zagadnieniami jest o tyle potrzebna, że utrwalone poglšdy ekonomiczne oraz odpowiadajšce im instytucje ograniczajš poszukiwanie niestandardowych koncepcji teoretycznych oraz rozwišzań praktycznych, które mogłyby się przyczynić do zmiany tego niekorzystnego stanu rzeczy.

Cele banków centralnych

W latach 80. uznano, że głównym problemem ekonomicznym w skali globalnej jest inflacja, której Ÿródła tkwiš nie tylko w błędnej polityce monetarnej, ale także, a nawet głównie, w nierównowadze sektora finansów publicznych. W zwišzku z tym przyjęto, że podstawowym, czy wręcz jedynym, celem banków centralnych powinno być utrzymanie inflacji na niskim i stabilnym poziomie. Równoczeœnie uznano, że warunkiem skutecznoœci antyinflacyjnej polityki banków centralnych jest ich niezależnoœć od rzšdu oraz zakaz finansowania deficytów budżetowych kredytem udzielanym przez banki centralne.

Dobre wyniki gospodarcze w skali globalnej w latach 90. i na poczštku obecnego wieku, czyli tzw. Great Moderation, zdawały się wskazywać, że poszukiwanie optymalnej polityki pieniężnej czy też szerzej – makroekonomicznej, zostało z sukcesem zakończone. Wœród œrodowisk akademickich oraz bankierów centralnych panowała powszechna niemal zgoda co do prawidłowoœci podstawowych elementów strategii i polityki monetarnej, która zapewniała w krajach OECD nie tylko niskš inflację, ale także niskš jej zmiennoœć oraz wysoki poziom oraz niskš zmiennoœć produkcji i zatrudnienia.

Jednak poczynajšc od sierpnia 2007 r., ten obraz uległ radykalnej zmianie. Kryzys finansowy, który rozpoczšł się w tym okresie, spowodował nie tylko najgłębszš recesję od czasu Wielkiej Depresji, ale także wykazał, że koncentracja banków centralnych na celu inflacyjnym, nawet w warunkach poprawiajšcej się sytuacji fiskalnej, nie zapewniała skutecznoœci polityki monetarnej czy – szerzej – polityki makroekonomicznej.

W zwišzku z tym można postawić dwa pytania. Po pierwsze, czy doktrynalne podstawy oraz instytucjonalne rozwišzania polityki makroekonomicznej sš właœciwe. A po drugie, czy mogš one być skuteczne w przywracaniu œwiatowej gospodarki na œcieżkę zrównoważonego rozwoju.

Bardziej odważne wykorzystanie narzędzi fiskalnych i monetarnych do stymulowania gospodarki mogłoby zostać przetestowane bez nadmiernego ryzyka

Odpowiadajšc na pierwsze z postawionych pytań, można stwierdzić, że zarówno nazbyt doktrynalne traktowanie deficytów budżetowych oraz długu publicznego jako z definicji niekorzystnych, jak też absolutyzacja celu inflacyjnego w polityce pieniężnej nie majš uzasadnienia. Nie można nie zauważyć też, że wiele państw wpadło w pułapkę rosnšcych długów publicznych pod wpływem liberalnej doktryny fiskalnej preferujšcej obniżanie podatków.

Zakładano, że ten kierunek zmian w finansach publicznych doprowadzi do racjonalizacji (cięć) wydatków budżetowych, co okazało się w wielu krajach iluzoryczne, a skutkowało wzrostem długu publicznego. Liberalna (ortodoksyjna) polityka fiskalna doprowadziła do osłabienia pozycji finansowej państwa, co okazało się dotkliwe w okresie kryzysu finansowego przy braku dostępu do pienišdza banku centralnego.

Dobry przykład Anglii

Absolutyzowanie długu publicznego jako przyczyny wszelkich negatywnych zjawisk gospodarczych nie ma historycznego uzasadnienia. Wręcz przeciwnie – historia dostarcza wielu przykładów, kiedy to właœnie zadłużanie się państw stanowiło podstawę ich potęgi. Spektakularny jest przykład Zjednoczonego Królestwa. W 1694 roku został założony Bank Anglii, którego głównym celem była pomoc w gromadzeniu przez Wilhelma III Orańskiego funduszy niezbędnych do finansowania wojny z Francjš.

Trzeba przy tym podkreœlić, że po tzw. Glorius Revolution z lat 1688–1689 decyzje dotyczšce finansów państwa (nakładanie podatków, zacišganie długu) zostały poddane kontroli parlamentu – zyskały demokratycznš akceptację. Przed powstaniem Banku Anglii dług publiczny praktycznie rzecz bioršc nie istniał. W roku 1693, poprzedzajšcym utworzenie banku Anglii, relacja długu publicznego netto do PKB wynosiła 10 proc. W trakcie następnych pięciu lat zwiększyła się do prawie 29 proc.

Bank Anglii stworzył pierwszy w historii rynek obligacji skarbowych, który umożliwiał gromadzenie funduszy przez władze publiczne na niespotykanš wczeœniej skalę. W trakcie następnych 126 lat dług publiczny Anglii systematycznie wzrastał, osišgajšc w roku bitwy pod Waterloo, a więc po pokonaniu Napoleona oraz uzyskaniu przez Anglię niekwestionowanej pozycji czołowego mocarstwa œwiata, 226 proc. ówczesnego PKB, a w roku 1819 – 260 proc. PKB.

Dziœ dług publiczny (netto) Zjednoczonego Królestwa stanowi ok. 80 proc. PKB, co przez wielu, zwłaszcza konserwatywnych komentatorów i polityków, traktowane jest niemal jako zagrożenie dla bytu państwowego. Tymczasem pomiędzy rokiem 1692 a 2013, a więc w okresie obejmujšcym 321 lat, odnotować można aż 190 przypadków (lat), w których dług publiczny był wyższy niż w roku 2013. W skali historycznej dzisiejsze zadłużenie Zjednoczonego Królestwa zasługuje na miano co najwyżej umiarkowanego. Gdy w roku 1776 Adam Smith, ojciec liberalizmu oraz zwolennik minimalizacji roli państwa w gospodarce, publikował swoje epokowe dzieło „Badania nad naturš i przyczynami bogactwa narodów", relacja długu publicznego Anglii do PKB wyniosła 106 proc. Nie doprowadziło to jak wiemy do upadku Anglii, a nawet przeciwnie. Jako œwiatowe centrum finansowe Anglia miała szczególnie korzystne warunki zacišgania długu i z tych warunków umiejętnie skorzystała.

Należy zauważyć, że jej przypadek nie jest jedyny. Dług publiczny był wykorzystywany także przez rzšd USA, jakkolwiek w znacznie mniejszym zakresie, do realizacji celów politycznych, militarnych i ekonomicznych – również, jak wiemy, z pozytywnym skutkiem. Ta historyczna dygresja nie oznacza oczywiœcie, że zawsze i w każdych warunkach zwiększanie długu publicznego jest korzystne. Historia zna nie mniej, a nawet więcej przypadków, kiedy to nierozważne zadłużanie było przyczynš upadku państw. Powyższe rozważania pozwalajš natomiast stwierdzić, że doktryna o bezwzględnej szkodliwoœci długu publicznego nie ma historycznego uzasadnienia, zaœ polityka gospodarcza majšca na celu jego ograniczanie za wszelkš cenę nie zawsze jest skuteczna i uzasadniona. Polityka prowadzona w tym zakresie w ramach UE, a zwłaszcza w ramach strefy euro, stanowi dobry przykład uzasadniajšcy tę tezę.

Zarówno doktrynalne traktowanie deficytów budżetowych oraz długu publicznego jako z definicji niekorzystnych, jak i absolutyzacja celu inflacyjnego nie majš uzasadnienia

Deficyt budżetowy niewinny

Co najmniej dyskusyjne jest także uznanie polityki fiskalnej za głównš przyczynę podwyższonej inflacji. W latach 1968–1981, a więc w okresie najsilniejszego wzrostu cen w USA, które przewodziły antyinflacyjnej krucjacie, przeciętna roczna inflacja kształtowała się na poziomie 7,6 proc., œredni deficyt budżetowy wynosił 2,1 proc. PKB. W latach 2000–2013, a więc w okresie niskiej inflacji (œrednio 2,4 proc. rocznie), œredni deficyt sektora finansów publicznych kształtował się na poziomie 4,1 proc. PKB. Współczynnik korelacji pomiędzy deficytem budżetowym a inflacjš (bliski zera) nie wskazuje na występowanie zależnoœci między tymi zmiennymi.

Trzeba także zauważyć, że pod koniec lat 60. i w latach 70. ubiegłego wieku, a więc w okresie podwyższonej inflacji, sytuacja fiskalna w głównych gospodarkach œwiata ulegała poprawie. Były to ostatnie lata spłaty długów zacišgniętych w czasie drugiej wojny œwiatowej. Można zatem stwierdzić, że przyjmowane w latach 90. rozwišzania instytucjonalne polegajšce na uniezależnieniu banków centralnych oraz zakazie finansowania przez nie deficytów budżetowych, jako warunków skutecznej polityki antyinflacyjnej, nie miały empirycznych podstaw. Uwzględniajšc przytoczone wyżej dane, trudno uznać, że deficyty sektora finansów publicznych były przyczynš podwyższonej inflacji. Ortodoksyjne, zwłaszcza w regulacjach strefy euro, a także Polski, rozwišzania, które wyznaczajš bankom centralnym cel inflacyjny jako jedyny cel polityki pieniężnej, nie majš uzasadnienia i w znacznej mierze się nie sprawdziły. Przekonanie, że niska i stabilna inflacja zapewnia automatycznie stabilnoœć sfery realnej oraz stabilnoœć sektora finansowego (bankowego), nie potwierdziło się w praktyce.

Po co bankowi centralnemu niezależnoœć

Na poważnš refleksję zasługuje zatem najważniejsze rozwišzanie instytucjonalne polityki makroekonomicznej, a mianowicie zasada pełnej niezależnoœci banku centralnego oraz zakaz finansowania potrzeb pożyczkowych rzšdu przez bank centralny. Wprawdzie te rozwišzania trudno byłoby uznać za przyczyny kryzysu, jednakże sš one niefunkcjonalne z punktu widzenia potrzeb polityki przeciwdziałania kryzysowi oraz ograniczania jego skutków.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że bank centralny i rzšd sš instytucjami państwa, czemu zdajš się zaprzeczać rozwišzania instytucjonalne przyjmowane w niektórych krajach od poczštku lat 90. Doœwiadczenie historyczne wskazuje, że celem polityki pieniężnej oraz banków centralnych jest służenie interesom państwa. Od wynalezienia monet w starożytnej Lidii około 650 roku p.n.e władze publiczne przez prawie dwa i pół tysišca lat czerpały dochody z bicia monety czy, jak powiedzielibyœmy dzisiaj, z emisji pienišdza. Mityczne wręcz bogactwa lidyjskiego króla Krezusa miały swoje Ÿródło w nowatorskiej na owe czasy praktyce polityki pieniężnej.

Wkroczenie banków komercyjnych na scenę życia gospodarczego spowodowało stopniowe przejmowanie dochodów z emisji pienišdza przez instytucje prywatne. W tych warunkach władcy mieli ograniczone możliwoœci czerpania dochodów, a utworzenie banków centralnych jako instytucji gospodarujšcych funduszami publicznymi oraz ułatwiajšcymi pozyskiwanie pienišdza na potrzeby publiczne miało na celu przeciwdziałanie tym ograniczeniom. Takie cele przyœwiecały utworzeniu najsłynniejszego banku centralnego œwiata – Banku Anglii, który stworzył podstawy ekonomicznej i militarnej potęgi Anglii, jednego z największych i najpotężniejszych imperiów w historii ludzkoœci.

Polityka EBC

W kontekœcie powyższych uwag ortodoksyjna zasada niezależnoœci banku centralnego musi zostać poddana krytyce. Krytyka ta wydaje się uzasadniona nie tylko wspomnianymi wyżej względami historycznymi, ale także obecnš praktykš polityki pieniężnej głównych banków centralnych, zwłaszcza Europejskiego Banku Centralnego, która w sposób oczywisty jest sprzeczna z formalnie obowišzujšcymi nadal rozwišzaniami dotyczšcymi jego niezależnoœci oraz zakazu finansowania wydatków publicznych.

Trzeba z naciskiem podkreœlić, że bez względu na argumentację, podejmowane przez EBC działania (m.in. LTRO) miały na celu wsparcie rynku obligacji skarbowych szczególnie zagrożonych państw strefy euro i w znacznej mierze spełniły swoje zadanie. Jednakże ze względu na krępujšce ograniczenia prawne działania te były spóŸnione, ich skutecznoœć była niższa niż skutecznoœć podobnych działań podejmowanych przez Fed czy Bank Anglii. Koszty obsługi długu publicznego częœci krajów strefy euro były niepotrzebnie wysokie, co dodatkowo pogorszyło ich pozycję fiskalnš i ogólnš sytuację gospodarczš.

Dobrych argumentów na potwierdzenie tej tezy dostarcza analiza sytuacji Wielkiej Brytanii i Hiszpanii, krajów o zbliżonej, u progu kryzysu, sytuacji makroekonomicznej i diametralnie różnych poziomach oprocentowania obligacji skarbowych po jego wybuchu. Przypadek ten nie tylko pokazuje, że kraj prowadzšcy suwerennš politykę pieniężnš nie może zbankrutować we własnej walucie, ale że również ma możliwoœć wpływania na poziom oprocentowania obligacji skarbowych.

Monetyzacja długu

Powszechna akceptacja poglšdu o szkodliwoœci nierównowagi sektora finansów publicznych oraz niedopuszczalnoœci finansowania tego sektora za pomocš emisji pienišdza banku centralnego, wraz z obowišzujšcymi rozwišzaniami prawnymi, w istotnym stopniu ograniczyły możliwoœci elastycznego przeciwdziałania negatywnym skutkom kryzysu. Czy zatem obawa przed wybuchem niekontrolowanej inflacji wywołanej monetyzacjš deficytów budżetowych jest w pełni uzasadniona? Można mieć co do tego poważne wštpliwoœci, jeżeli uwzględnimy podejmowane w ostatnich latach przez banki centralne działania, wykorzystujšce zarówno klasyczne, jak i niestandardowe narzędzia polityki pieniężnej.

Mimo spadku stóp procentowych banków centralnych do zera oraz niewyobrażalnego wręcz do niedawna wzrostu emisji pienišdza rezerwowego realny PKB pozostaje daleki od potencjalnego, a rzeczywistym problemem dla polityki pieniężnej nie jest przeciwdziałanie inflacji, ale wręcz przeciwnie – unikanie deflacji. Nieco bardziej odważne wykorzystanie narzędzi fiskalnych i monetarnych do stymulowania gospodarki mogłoby w tych warunkach być przetestowane bez nadmiernego ryzyka. Warunkiem takiej zmiany powinna być postulowana od wielu lat przez ekonomistów koordynacja polityki monetarnej i fiskalnej oparta na solidnych podstawach instytucjonalnych. Zalšżkiem tego może być utworzony w Polsce Komitet Stabilnoœci Finansowej, a w przyszłoœci powołanie wspólnej instytucji państwowej, np. Rady Polityki Finansowej podejmujšcej skoordynowane strategiczne decyzje monetarne i fiskalne.

Prof. Jan Czekaj jest kierownikiem katedry rynków finansowych, a prof. Stanisław Owsiak kierownikiem zakładu polityki finansowej katedry finansów Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. Obaj byli członkami Rady Polityki Pieniężnej

ródło: Rzeczpospolita

WIDEO KOMENTARZ

REDAKCJA POLECA

NAJNOWSZE Z RP.PL