Który organ jest właściwy do udzielenia świadczeń z pomocy społecznej

Przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej: u.p.s.) w sposób jasny – jak mogłoby się wydawać – regulują kwestie właściwości miejscowej organu do załatwienia wniosku podmiotów ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej (np. skierowanie do domu pomocy społecznej czy przyznanie zasiłku stałego). Co do zasady właściwy jest zawsze organ gminy miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej w dniu ubiegania się o świadczenia. W praktyce pojawia się jednak bardzo wiele wątpliwości. Przykładowo, co w sytuacji, gdy zainteresowany jest osobą bezdomną, czyli nie ma formalnie miejsca zamieszkania? Wątpliwości budzi także samo rozumienie pojęcia „zamieszkiwanie" – czy jest to faktyczne przebywanie czy może jednak zameldowanie pod danym adresem.

Zamiar stałego pobytu

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Przy czym ustawa nie definiuje pojęcia „miejsce zamieszkania". Oznacza to, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w przepisach kodeksu cywilnego, który w art. 25 stanowi, że miejscem zamieszkania osoby jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.

Stały pobyt z kolei to przebywanie w danej miejscowości w sytuacji, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. Generalnie przyjmuje się w orzecznictwie, że zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkiwaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości i to z takim, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów.

Miejscem pobytu stałego danej osoby będzie zatem miejsce, w którym osoba ta stale realizuje swoje podstawowe czynności życiowe, a w szczególności mieszka, nocuje, przygotowuje i spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do bytowania, przyjmuje wizyty gości, korespondencję itp. Nie można przy tym mieć kilku równorzędnych miejsc pobytu stałego (por. np. wyrok NSA z 1 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 739/07). Samo natomiast zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesadza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (postanowienie NSA z 13 maja 2011 r., sygn. akt I OW 11/11).

Oświadczenie strony jest wystarczające, a kwestia zameldowania, będąca tylko rejestracją pobytu, nie ma dla niego większego znaczenia (por. np. postanowienie NSA z 13 października 2010 r., sygn. akt I OW 116/10). Przykładowo, podnajmowanie pokoju z dostępem do kuchni i łazienki oraz deklarowana intencja stałego związania się z miastem, wyrażająca się w ubieganiu się o przyznanie lokalu mieszkalnego z jego zasobów, stanowi podstawę przyjęcia, iż osoba przebywa w danym miejscu z zamiarem stałego pobytu.

Definicja bezdomności

Wskazany na wstępie problem osób bezdomnych wyjaśnił niejako sam ustawodawca, wskazując, iż właściwą miejscowo gminą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2). „Niejako", ponieważ w praktyce – mimo ustawowej definicji – istotne wątpliwości budzi samo pojęcie osoby bezdomnej. W art. 6 pkt 8 u.p.s. stanowi się, iż jest to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niemieszkająca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkiwania. W przypadku osoby bezdomnej bowiem nie może być mowy o miejscu zamieszkania, nie bada się zatem jej zamiaru stałego pobytu, ale ustala tylko jej status.

Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie doprecyzowuje, iż przepis definiujący pojęcie osoby bezdomnej przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie ma stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym ma stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.

Co jest lokalem mieszkalnym

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego, do której odsyła art. 6 pkt 8 u.p.s., pod pojęciem „lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.

Użycie w powołanym przepisie zwrotu „w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy nie stanowią. A contrario uznać zatem należy, iż brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 101 ust. 2 u.p.s. w sytuacji faktycznego zamieszkiwania w lokalu mieszalnym, przy założeniu przebywania tam z zamiarem stałego pobytu. Ważne jest też, iż osoba zamieszkująca nie została z niego eksmitowana i, co ważne, w lokalu tym koncentruje swoje czynności życiowe. W ocenie NSA sam fakt zamieszkiwania w lokalu, nawet bez potwierdzenia zameldowania w nim na pobyt stały, nie pozwala – w świetle art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej – uznać ubiegającej się o pomoc osoby za bezdomną. Tym samym wyłącza konieczność ustalania właściwości miejscowej organu pomocy społecznej w oparciu o kryterium miejsca ostatniego zameldowania osoby na pobyt stały, w rozumieniu art. 101 ust. 2 u.p.s., stwarza zaś podstawy do stosowania art. 101 ust. 1 tej ustawy (kryterium miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie).

Ponoszenie opłat, opieka medyczna

Czynniki brane pod uwagę dla przyjęcia, że osoba zamieszkuje w danym lokalu w rozumieniu art. 25 k.c., to przykładowo ponoszenie przez nią opłat związanych z zajmowanym lokalem, korzystanie z opieki medycznej w danej miejscowości, kontakty z różnymi instytucjami urzędowymi (np. zarejestrowanie się w urzędzie pracy) czy wystąpienie z wnioskiem o zameldowanie. Istotne ułatwienie dla takiego ustalenia stanowi też stwierdzenie, że korespondencja (w tym urzędowa) kierowana jest do osoby zainteresowanej na adres jej zamieszkania w spornej miejscowości. W tych wszystkich sytuacjach nie ma znaczenia fakt, że osoba zainteresowana nie jest w tym miejscu faktycznie zameldowana.

Jednocześnie, zdaniem NSA, przesłanki miejsca zamieszkania określonej osoby nie spełnia miejscowość, w której pobyt wiąże się z tylko jej sytuacją zdrowotną i koniecznością pomocy osób bliskich, podczas gdy sama zainteresowana wskazuje inną miejscowość jako swoje miejsce zamieszkania, podkreślając swój związek emocjonalny z nią (postanowienie NSA z 5 stycznia 2012 r., sygn. akt I OW 156/11). W stanie faktycznym powoływanej sprawy zainteresowana mieszkała gościnnie u rodziny, a później u znajomych, w związku z podejmowanym leczeniem, miała jednak prawo do lokalu mieszkalnego w stałym miejscu zameldowania, gdzie pozostawiła swoje rzecz osobiste, i nie dokonała czynności meldunkowych na terenie gminy, w której podejmowała leczenie. W innym orzeczeniu NSA wyjaśnił, że szpitala nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu przepisów o ustawy o ochronie praw lokatorów. Nie służy on bowiem celom mieszkalnym, a pobyt przebywających w nim osób związany jest z ich leczeniem i w sposób oczywisty ma charakter czasowy (por. postanowienia NSA: z 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 79/09, oraz z 4 listopada 2009 r., sygn. akt I OW 103/09).

Skierowanie do domu opieki społecznej

Ważne ustalenie zapadło też w orzeczeniu NSA z 13 października 2010 r., w którym sąd podkreślił, iż sam tylko fakt udzielenia pomocy społecznej stronie, która znalazła się na terenie danej gminy objętej zakresem właściwości działania organu pomocy społecznej, nie wiąże tego organu w przyszłości w zakresie konieczności udzielania dalszej pomocy, o ile możliwe jest ustalenie organu właściwego na gruncie przepisów regulujących właściwość ustawową organów (sygn. akt I OW 111/10).

Należy jednak przy tym pamiętać o treści art. 101 ust. 6 u.p.s., zgodnie z którym dla mieszkańca domu właściwa jest gmina, która skierowała go do domu pomocy społecznej. Zatem interpretując art. 101 ust. 6 powołanej ustawy, należy mieć na względzie, że przypisuje on istotne znaczenie decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i zakłada, że gmina, która spowodowała umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej, pozostaje właściwa we wszystkich sprawach dotyczących świadczeń z pomocy społecznej dla tej osoby w czasie jej zamieszkiwania w tym domu.

Osoby ubezwłasnowolnione

Na koniec jeszcze dwa odrębne przypadki. Po pierwsze, sytuacja osób ubezwłasnowolnionych. Dla takiej osoby właściwy do rozpoznania wniosku o skierowanie takiej osoby do domu pomocy społecznej jest organ miejsca zamieszkania jej opiekuna. Jak bowiem wskazał NSA w postanowieniu z 18 listopada 2011 r. (sygn. akt I OW 128/11), decydujące znaczenie ma tu treść art. 27 k.c., który stanowi, że miejscem zamieszkania osoby ubezwłasnowolnionej jest miejsce zamieszkania jej opiekuna. Ustawodawca miał w tym przypadku na uwadze fakt, że to opiekun prawny jest reprezentantem osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie, sprawuje nad nią pieczę i zarządza jej majątkiem. Zatem aby opiekun mógł się ze swych obowiązków, prawidłowo i z korzyścią dla podopiecznego, wywiązać, wszystkie informacje i sprawy dotyczące osoby ubezwłasnowolnionej muszą koncentrować się wokół jej opiekuna. Z tego także powodu wydaje się naturalne, by osoba ubezwłasnowolniona była umieszczona w domu pomocy społecznej usytuowanym w pobliżu miejsca zamieszkania jej opiekuna prawnego.

Ostatnia kwestia dotyczy sytuacji, gdy żadna z miejscowości nie może być uznana za miejscowość, w której osoba ubiegająca się o świadczenie przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tutaj zastosowanie znajdują normy ogólne k.p.a. Oznacza to, że w zakresie, w jakim ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe w oparciu o przepisy u.p.s., ustalanie właściwości miejscowej organu następuje na podstawie art. 21 § 1 i 2 k.p.a. zawierających ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organów administracji publicznej.

Robert K. Adamczewski, doktor prawa, referendarz sądowy w WSA w Łodzi

podstawa prawna: ustawa z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (DzU z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.)