Gimbusom opłaca się jeździć poza granice gminy

Problem dowożenia dzieci do szkół regulują przepisy ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Jak wynika z art. 17 ust. 3 tej ustawy, jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka przekracza 3 km (w przypadku uczniów klas I – IV szkół podstawowych) albo 4 km (w przypadku uczniów klas V i VI szkół podstawowych oraz uczniów gimnazjów) obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka. A jeżeli droga dziecka z domu do szkoły nie przekracza wskazanych odległości, to zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki uzależnione jest od dobrej woli gminy.

Jedno z ostatnich orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje natomiast, że gmina ma nie tylko prawo finansować dowożenie dzieci mieszkających poza granicami obwodu szkoły. Ma także prawo finansować dowóz uczniów mieszkających w gminach sąsiednich, a uczęszczających do podstawówek czy gimnazjów położonych na jej terenie (wyrok NSA z 22 września 2016 r., sygn. II GSK 3305/15).

Olszanica chce dowozić

7 maja 2015 r. rada gminy Olszanica podjęła uchwałę w sprawie upoważnienia wójta do zaciągnięcia zobowiązania finansowego na 2016 r. na zadanie pn. Dowóz uczniów spoza terenu gminy do Zespołu Szkół Publicznych w Uhercach Mineralnych w okresie od 1 września 2015 r. do 24 czerwca 2016 r. Jak wynikało z treści uchwały zobowiązanie finansowe, w kwocie 60 tys. zł zaciągnięte na ten cel miało zostać spłacone z dochodów własnych gminy.

Uchwała olszanickiej rady trafiła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie, która stwierdziła jej nieważność. W ocenie RIO w zakresie obowiązujących przepisów ustawy o systemie oświaty brak jest możliwości finansowania dowozu uczniów do szkół, którzy mieszkają poza ustalonym obwodem szkolnym i to bez względu na fakt czy droga dziecka do szkoły przekracza wymagane ustawowo odległości, bądź ich nie przekracza.

- RIO nie kwestionuje przysługującego rodzicom konstytucyjnego prawa wyboru szkoły dla dziecka, ale gmina nie może ponosić ze swojego budżetu wydatków związanych z transportem uczniów spoza jej terenu. Tymczasem podjęta przez radę gminy Olszanica uchwała narusza prawo również i w tym sensie, że oznacza zaspokajanie potrzeb mieszkańców innej gminy - czytamy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Izby.

W uzasadnieniu przywołała także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 września 1997r., w którym - orzekając o zgodności z art. 17 ust. 3 ustawy oświatowej z Konstytucją - wskazał, że obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu uczniów do szkół lub refundacja kosztów tego transportu ma charakter publiczny i wiąże się z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb mieszkańców oraz jest realizowany w obrębie właściwości miejscowej gminy (sygn. K6/97).

Z taką interpretacją przepisów ustawy o systemie oświaty Olszanica nie chciała się zgodzić i rozstrzygnięcie nadzorcze RIO w Rzeszowie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

Wygrana w dwóch instancjach

W skierowanej do WSA skardze gmina podnosiła, że trudno jest założyć, aby intencją racjonalnego ustawodawcy było ustawowe ograniczenie możliwości zapewnienia równego traktowania wszystkich uczniów uczęszczających do danej szkoły, w tym poprzez zapewnienie im bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrotu kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej.

- Taka wykładnia art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, prowadząca do nierównego traktowania uczniów, narusza konstytucyjną zasadę równości praw, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP – argumentowała gmina.

Na poparcie tej tezy Olszanica wskazała przepisy ustawy o systemie oświaty, które z jednej strony dają rodzicom (opiekunom dzieci) prawo wyboru szkoły, do której ma uczęszczać dziecko. A z drugiej pozostawiają decyzję o przyjęciu do szkół dzieci spoza obwodu danej placówki oświatowej dyrektorom tych szkół oraz gminom, jako organom prowadzącym.

- Ustawa oświatowa ma na celu zabezpieczenie szeroko pojętego dobra dziecka. Wykładnia jej przepisów w sposób ograniczający dzieciom możliwość skorzystania z wyższych standardów niż gwarantuje ustawa, byłoby całkowicie niezgodne z jej duchem. Przyjmując logikę interpretacyjną RIO należałoby uznać, że dzieci uczęszczające do danej szkoły, a mieszkające poza jej obwodem, nie mogłyby korzystać z bezpłatnych pozalekcyjnych zajęć (wyjazd do teatru, kina, na basen) -argumentowała gmina w skardze.

WSA w Rzeszowie uznał skargę gminy za zasadną i rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie uchylił. W wyroku z 28 sierpnia 2015 r. sąd stwierdził m.in.: gdyby poprzestać na wykładni językowej art. 17 ust. 3, to należałoby przyjąć, że gmina jest obowiązana lub uprawniona do zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo do zwrotu kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, gdy mieszka ono w obwodzie szkoły. Natomiast, jeśli się weźmie pod uwagę argumenty prawne podnoszone przez gminę w skardze (że rodzicom/ opiekunom dzieci z mocy art. 32 Konstytucji RP w związku z art. 20a ust. 2 oraz art. 20c ust. 7 ustawy oświatowej przysługuje prawo wyboru szkoły, do której ma uczęszczać dziecko i jest to konstatacja gwarantująca równość podmiotów wobec prawa), to należy odrzucić aby intencją ustawodawcy było uniemożliwienie gminom bezpłatnego dowozu dzieci do szkół, w sytuacji gdy zamieszkują one poza obwodem danej szkoły, albo nawet poza terytorium gminy - uzasadniał WSA w Rzeszowie.

Według sądu prowadziłoby to bowiem do nieuprawnionego nierównego traktowania ze względu na miejsce zamieszkania ucznia, przy jednoczesnym zagwarantowaniu możliwości wyboru szkoły. Sąd podkreślił, że zaprezentowana przez RIO w Rzeszowie wykładnia nie uwzględnia zasad wynikających z art. 32 i art. 2 Konstytucji RP. W konsekwencji wykładnia zaprezentowana przez RIO jest wykładnią, w ocenie sądu, niedopuszczalną (wyrok WSA w Rzeszowie sygn. I SA/Rz 699/15).

Zagwarantowana samodzielność

Regionalna Izba Obrachunkowa broni nie złożyła i rzeszowski wyrok zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jak się okazało nieskutecznie, ponieważ sąd II instancji kasację odrzucił podtrzymując w całości wyrok, który zapadł w Rzeszowie. Tym samym NSA w pełni podzielił argumentację prezentowaną przez gminę wskazując dodatkowo, że tam, gdzie samorząd działa w niewładczej sferze (dominium) ma zagwarantowaną samodzielność, nie tylko co do przedmiotu działania, lecz także co do formy działania. Natomiast wszędzie tam, gdzie gmina działa w sferze imperium (tzn. działa w sposób władczy jednostronne rozstrzygając o prawach i obowiązkach jednostki), organ powinien posiadać wyraźną podstawę prawną upoważniającą go do takiego działania (sygn. II GSK 3305/15).

podstawa prawna: Ustawa z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. DzU z 21 grudnia 2015 r., poz. 2156 ze zm.).

Płacą za dowożenie, zyskują subwencję

Olszanica z pewnością nie jest jedyną gminą w Polsce, która postanowiła płacić z własnego budżetu za dowożenie do prowadzonych przez siebie szkół uczniów niebędących jej mieszkańcami. Samorządy dochodzą bowiem do wniosku, że taki wydatek po prostu im się opłaca. O ile bowiem koszt dowożenia wynosi kilkadziesiąt tysięcy złotych rocznie, o tyle zysk może być liczony w setkach tysięcy złotych. Po prostu dowożąca uczniów gmina inkasuje za każdego z nich część oświatową subwencji ogólnej. A wszystko zgodnie z zasadą, że pieniądze z subwencji podążają za uczniem.

Tak jest też w przypadku Olszanicy, której władze przyznają, że wydatek na dowożenie uczniów zza jej granic wynosi rocznie około 40 tys. zł. Natomiast zysk w postaci dodatkowej subwencji sięga 0,5 mln zł rocznie. I taka postawa Olszanicy znalazła uznanie sądów administracyjnych. Jak bowiem wskazał WSA w Rzeszowie zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej powinno być rozumiane jako podejmowane i realizowane działań z korzyścią dla wspólnoty. Oznacza to (w realiach sporu Olszanica vs RIO w Rzeszowie), że rozwój edukacji oświatowej na terenie gminy może nastąpić również poprzez stymulowanie ilości uczniów uczęszczających do szkół publicznych na terenie gminy, nawet zamieszkałych poza terytorium gminy. Większa liczba uczniów prowadzi bowiem do podniesienia poziomu i standardów nauczania, co w konsekwencji jest realizacją dyrektywy – zadania gminy – zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie edukacji publicznej.