Jak skarżyć wojewódzkie plany gospodarki odpadami

W dniu 12 sierpnia br. weszła w życie uchwała Rady Ministrów nr 88 w sprawie Krajowego planu gospodarki odpadami 2022 (KPGO). Przyjęcie KPGO umożliwiło urzędom marszałkowskim podjęcie, dotychczas – w istocie rzeczy – zawieszonych, prac nad projektami aktualizacji poszczególnych wojewódzkich planów gospodarki odpadami (WPGO). Jest to więc czas, w którym wszystkie podmioty świadczące już usługi z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi lub zainteresowane wykonywaniem takiej działalności, powinny wykazać się dużą aktywnością.

Kierunek zmian w gospodarce odpadami przesądzony

W ciągu czterech lat jakie minęły od przyjęcia ostatnich WPGO w polityce gospodarki odpadami zmieniło się bardzo wiele. Jednym z kluczowych założeń towarzyszących przyjmowaniu KPGO stał się postulat wdrażania gospodarki o obiegu zamkniętym. Pomimo, bowiem, że na poziomie Unii Europejskiej pakiet dyrektyw wdrażających wspomnianą koncepcję nie został jeszcze ostatecznie przyjęty, kierunek zmian jest przesądzony.

Tym samym KPGO, a za nim poszczególne WPGO, muszą zakładać osiągnięcie w perspektywie najbliższych kilkunastu lat coraz ambitniejszych celów unijnych, w szczególności w zakresie selektywnej zbiórki odpadów, osiągnięcia coraz wyższych poziomów recyklingu i odzysku czy istotnego ograniczenia składowania odpadów.

Postanowienia KPGO przewidują w konsekwencji także ograniczenia co do dopuszczalności zwiększania mocy przerobowych instalacji MBP czy instalacji termicznego przekształcania odpadów. Nadto należy się spodziewać, że wpływ na treść aktualizowanych właśnie WPGO będą miały zmiany polskich przepisów, np. otwarcie definicji instalacji RIPOK (Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych) czy też utrata mocy obowiązującej przez rozporządzenie dotyczące mechanicznego-biologicznego przetwarzania odpadów (MBP). Wszystkie powyższe czynniki powodują dużą niepewność co do ostatecznego kształtu WPGO.

Dokument, który nie jest aktem prawna miejscowego

Z uwagi na fakt, iż zgodnie z zamysłem ustawodawcy WPGO miało być jedynie dokumentem planistycznym, wyznaczającym kierunki gospodarki odpadami na poziomie wojewódzkim, nie nadano mu charakteru aktu prawa miejscowego. Okazuje się jednak, że mimo swego nomen omen, co do zasady planistycznego, a nie normatywnego charakteru, poszczególne WPGO zawierają postanowienia, które wpływają bezpośrednio na prawa i obowiązki jednostek. Przepisy ustawy o odpadach jednoznacznie przesądzają bowiem o tym, że ujęcie lub pominięcie danej instalacji zagospodarowującej odpady w WPGO powoduje daleko idące implikacje prawne. Przykładem takiego unormowania jest choćby art. 38a ustawy o odpadach, zgodnie z którym odmawia się wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów dla instalacji przeznaczonej m.in. do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, jeśli nie została ujęta w WPGO. Innym – równie ważkim – przykładem, jest przepis art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach stanowiący, iż właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z planami gospodarki odpadami.

Takie ukształtowanie przepisów nie pozostawia wątpliwości co do prawnego znaczenia wskazania danej instalacji w WPGO dla możliwości jej funkcjonowania. Rodzi się więc pytanie czy i w jaki sposób zainteresowana jednostka może wpływać na treść WPGO.

Podstawa podważenia planu

Projekty aktualizacji WPGO opracowywane są przez zarządy poszczególnych województw oraz opiniowane przez organy wykonawcze gmin lub związków międzygminnych, a następnie ministra środowiska (z wyjątkiem załącznika do WPGO w postaci projektu planu inwestycyjnego, który przez ministra środowiska jest nie tyle opiniowany, co uzgadniany – co jest istotne dlatego, że o ile opinia formalnie nie wiąże zarządu województwa, to uzgodnienie lub jego brak jest już wiążące).

Opracowując projekty aktualizacji WPGO władze województw zobowiązane są zapewnić udział społeczeństwa na zasadach określonych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. To właśnie na tym etapie zainteresowane podmioty mogą zajmować stanowiska co do treści poszczególnych projektów, w szczególności składać uwagi i wnioski. Organy województwa nie są wprawdzie zobowiązane do uwzględnienia takich uwag lub wniosków, jednak powinny uzasadnić przyczynę ich pominięcia. Po zakończeniu postępowania z udziałem społeczeństwa aktualizacja WPGO przyjmowana jest w formie uchwały właściwego sejmiku województwa.

Z uwagi na wspomniany brak charakteru aktu prawa miejscowego dopuszczalność skarżenia treści WPGO budziła kontrowersje w orzecznictwie sądów administracyjnych. W ubiegłym roku Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) przesądził o dopuszczalności wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę w sprawie przyjęcia WPGO (por. wyrok z 14 kwietnia 2015 roku, sygn. akt: II OSK 2154/13). W uzasadnieniu tego wyroku NSA zauważył, że choć WPGO nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego, to podlega zaskarżeniu przez każdy podmiot, który wykaże, że jego interes prawny został naruszony przez konkretne postanowienia WPGO.

Czym jednak jest interes prawny w skarżeniu WPGO? Jak wielokrotnie podkreślał NSA: stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialno prawnej (por. postanowienie NSA z 7 maja 2013 roku, sygn. akt: II FSK 754/11).

Trzeba wskazać przepis prawa

Uwzględniając powyższe stanowisko można argumentować, że zgodnie z art. 38a ustawy o odpadach pominięcie danej instalacji przetwarzania odpadów w WPGO uniemożliwi prowadzącemu taką instalację uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę czy pozwolenia zintegrowanego, czyli wpłynie na jego sytuację materialno-prawną. Analizowany przepis powinien więc stanowić źródło interesu prawnego w skarżeniu WPGO.

Musimy jednak pamiętać, że dla skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na postanowienia WPGO, poza wykazaniem interesu prawnego, niezbędne jest również wskazanie naruszonego przez organ (w tym przypadku sejmik województwa) przepisu prawa. I tu sprawa zaczyna się istotnie komplikować. Trudno bowiem twierdzić, że art. 38a ustawy o odpadach stanowi źródło roszczenia o uwzględnienie danej instalacji w planie. Analizowany przepis nie określa bowiem żadnych przesłanek, po spełnieniu których możliwe jest żądanie od sejmiku konkretnego działania w postaci uwzględnienia danej instalacji w WPGO.

Na ratunek niektórym prowadzącym instalacje gospodarowania odpadami komunalnymi mogą przyjść przepisy przejściowe zawarte w art. 4 ustawy z 15 stycznia 2015 roku o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, która wprowadziła analizowany powyżej art. 38a do ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 4 ustawy nowelizującej, art. 38a ustawy o odpadach nie znajduje zastosowania do instalacji, których budowa rozpoczęła się przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej pod warunkiem, że do 1 stycznia 2012 roku dla takich instalacji wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeśli więc prowadzący instalację legitymowałby się którąś z powyższych decyzji inwestycyjnych, wówczas nieujęcie jego instalacji w WPGO powinno być traktowane jako naruszenie jego interesu prawnego, uchwała zaś sejmiku stanowiłaby działanie niezgodne z prawem, co w naszym przekonaniu w pełni uzasadniałoby poszukiwanie skutecznej ochrony przed sądem administracyjnym.

Powyższa analiza, choć potwierdza, że kwestionowanie niekorzystnych postanowień WPGO jest możliwe, dotyczy zaledwie jednego z przepisów ustawy o odpadach i to w dość oczywistym stanie faktycznym. Wspomniany przykład można jednak komplikować zadając pytania np. o to czy dany prowadzący ma szansę uzyskać decyzję zmieniającą pozwolenie zintegrowane poprzez zwiększenie mocy przerobowych, jeśli WPGO tego nie przewidywało albo, w przypadku inwestycji realizowanej etapami na podstawie różnych pozwoleń na budowę, czy wystarczy, aby rozpoczęcie budowy dotyczyło jednego etapu inwestycji, by nie narazić się na zastosowanie przez właściwy organ art. 38a ustawy o odpadach.

Konieczna aktywność zainteresowanych podmiotów

KPGO wskazuje, że w wielu regionach gospodarki odpadami występuje nadpodaż mocy przerobowych w stosunku do faktycznego (obecnego i przyszłego) strumienia odpadów komunalnych. Ponadto krajowy plan zakłada, że udział termicznego przekształcania odpadów komunalnych nie przekroczy 30 proc. Oznacza to, że nie wszystkie, dotychczas ujęte w WPGO, instalacje zostaną uwzględnione w ich aktualizacjach lub też nie zostaną uwzględnione zgodnie z pierwotnym założeniem inwestora.

Biorąc pod uwagę, że problem skarżenia planów jest dość skomplikowany i każdorazowo wymagać będzie pogłębionej analizy danego przypadku, konieczna jest aktywność zainteresowanych podmiotów jeszcze na etapie prac nad projektami poszczególnych aktualizacji w województwach. Rekomendujemy, by uczestnicy rynku gospodarowania odpadami uważnie przeanalizowali swoją sytuację prawną oraz jej ewentualne zmiany wynikające z aktualizacji WPGO. Treść zaktualizowanych planów z dużym prawdopodobieństwem będzie bowiem wpływać na sposób i zakres ich działania, a niekiedy nawet na ich być lub nie być. Skarżenie postanowień WPGO, choć nie będzie łatwe, nie powinno być z założenia traktowane jako mission impossible. Wręcz przeciwnie, jest prawdopodobne, że ostateczna treść poszczególnych WPGO będzie się kształtować nie tyle na sesjach sejmików wojewódzkich, co w salach sądów administracyjnych.

Daniel Chojnacki, radca prawny, counsel w praktyce Infrastruktury i Energetyki kancelarii Domański Zakrzewski Palinka sp.k.