Błędy w uchwałach dotacyjnych z zakresu ochrony środowiska

Dotowanie zadań z zakresu ochrony środowiska z roku na rok przybiera na znaczeniu. Chodzi tu o szerokie spektrum zadań, począwszy od kwestii budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, przez wymianę źródeł ciepła na ekologiczne, aż po kwestie usuwania azbestu. Podstawą prawną aktów prawa miejscowego w tym zakresie są przepisy ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej poś). Zasadnicze znaczenie ma jednak art. 403 tej ustawy.

Zasady udzielenia dotacji

Jak wynika z ust. 4 wspomnianego wyżej art. 403 poś, finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, może polegać na udzielaniu z budżetu gminy lub budżetu powiatu dotacji celowej (w rozumieniu przepisów ustawy 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych) na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji:

- podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności:

• osób fizycznych

• wspólnot mieszkaniowych

• osób prawnych

• przedsiębiorców

- jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi.

Dalej, zgodnie z ust. 5 art. 403 poś, zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały. Natomiast w ust. 6 art. 403 poś wskazano, że udzielenie dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, następuje na podstawie umowy zawartej przez gminę lub powiat z podmiotami określonymi w ust. 4. W przypadku gdy dotacja stanowi pomoc publiczną lub pomoc de minimis jej udzielenie następuje z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej.

Co w uchwałach gmin

Na kanwie ww. art. 403 ust. 5 poś samorządy (z reguły gminy), ustalają w uchwałach (mających moc aktów prawa miejscowego) zasady udzielania ww. dotacji celowej. Obejmują one w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania. Zatem, w powyższej normie zawarta jest ustawowa delegacja dla samorządów do stanowienia ww. zasad. Jednakże, często ta właśnie delegacja bywa przekraczana przez samorządy, wskutek czego uchwały bywają obarczone różnymi wadami prawnymi. Z racji zaś faktu, że uchwały te podlegają nadzorowi regionalnych izb obrachunkowych (RIO), to te organy interweniują w razie, gdy stwierdzą naruszenie prawa. Forma samej interwencji sprowadza się z reguły do stwierdzenia nieważności albo całej, albo tylko części wadliwej uchwały. Wiele zależy od skali i wagi naruszeń.

Ponadto, co istotne, wada prawna uchwały może być konsekwencją nie tylko naruszenia delegacji ustawowej z art. 403 ust. 5 poś, ale również naruszeń regulacji występujących w innych aktach prawnych. Chodzi tu m.in. o stosowne regulacje ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, czy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Nie sposób opisać pełnego zakresu wad stwierdzanych w ww. uchwałach, bowiem tak naprawdę systematycznie się on poszerza, co jest następstwem m.in. dużej inwencji uchwałodawczej samorządów. Warto jednak przybliżyć te, które pojawiają się stosunkowo często, i są najistotniejsze - w kontekście działalności nadzorczej regionalnych izb obrachunkowych.

Nieuzyskanie stosownych opinii

Jedną z istotniejszych wad prawnych uchwał dotacyjnych, jest wada w gruncie rzeczy o znaczeniu proceduralnym. Mianowice, polega na swoistym zaniechaniu ze strony samorządu, a konkretniej na nieuzyskaniu stosownych opinii uprawnionych organów publicznych (m.in. Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów - UOKiK), dotyczących projektu uchwały rady gminy w przedmiocie ww. dotacji. Takie opinie mają rzecz jasna znaczenie jedynie wówczas, gdy dana uchwała przewiduje udzielanie dotacji przedsiębiorcom. W przeciwnym razie wada traci na znaczeniu. Jednak zasadniczo wspomniane uchwały obejmują właśnie podmioty gospodarcze. W konsekwencji aktywuje to powinność uzyskania ww. opinii.

Warto w tym miejscu jedynie przypomnieć, że beneficjentem dotacji może być nie tylko osoba fizyczna, czy wspólnota, ale również przedsiębiorca (podmiot gospodarczy), co wynika wprost z art. 403 ust. 4 poś. Skoro takim beneficjentem może być i przedsiębiorca, to udzielanie dotacji tym podmiotom powinno nastąpić z uwzględnieniem odpowiednich przepisów dotyczących pomocy publicznej lub pomocy de minimis. Jak bowiem wynika z treści art. 403 ust. 6 zdanie drugie poś, w przypadku gdy dotacja stanowi pomoc publiczną lub pomoc de minimis, jej udzielenie następuje z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej. Ponadto wprowadzenie i udzielanie pomocy de minimis obwarowane jest szczególnymi wymogami, określonymi w ustawie z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, w szczególności powinnością przedstawienia projektu uchwały przewidującej udzielenie pomocy de minimis prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który w terminie 14 dni może przedstawić zastrzeżenia dotyczące przejrzystości zasad udzielania pomocy (art. 7 ust. 3 ustawy). Niezależnie od tego, projekt uchwały w sprawie dotacji (dotyczący podmiotów, które mogą spełniać warunki do objęcia pomocą de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie) może podlegać również opinii ministra właściwego do spraw rolnictwa, który w terminie 14 dni może przedstawić zastrzeżenia dotyczące przejrzystości zasad udzielania pomocy. RIO stoją zaś na stanowisku, że wyżej wymieniony obowiązek przedkładania stosownego projektu uchwały ww. podmiotom, jest jednym z elementów procedury podejmowania uchwały w ww. zakresie przedmiotowym.

Nieuzyskanie zaś ww. opinii, w ich ocenie, stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością orzeczenia nieważności całej uchwały. Przykładowo, na tego typu naruszenie zwracały uwagę w swoich rozstrzygnięciach nadzorczych: RIO w Gdańsku (uchwała Nr 093/g127/D/17 z 6 kwietnia 2017 r.), czy RIO w Poznaniu (uchwała Nr 5/389/2016 z dnia 9 marca 2016 r.).

Żądanie dodatkowych dokumentów

Dość często występującą istotną wadą stwierdzaną przez RIO jest wadliwa konstrukcja uchwały, w zakresie możliwości żądania od wnioskodawców dodatkowych dokumentów lub informacji, w tym przy wniosku o udzielenie dotacji, czy składanych już w toku prowadzonej inwestycji albo po jej zakończeniu. Rzecz jasna zastrzec należy, że samorząd ma jak najbardziej umocowanie aby żądać różnego rodzaju dokumentacji w związku z dotacją, jednakże musi tego typu wymogi właściwie opisać w uchwale. Chodzi w praktyce o podanie np. konkretnego rodzaju dokumentacji lub informacji, które może żądać potem od beneficjenta dotacji. Nie może to być katalog otwarty, niedookreślony. RIO podkreślają, że używanie sformułowań typu dodatkowe dokumenty lub informacje, stanowi pojęcie niedookreślone, stwarzające możliwość luzu interpretacyjnego, co może w szczególności skutkować dowolnością w zakresie stosowania przepisów uchwały. Z uwagi na fakt, że owe uchwały stanowią akty prawa miejscowego, winny zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące i uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (wyrok NSA oz. w Gdańsku z 6 czerwca 1995 r. sygn. akt SA/Gd 2949/94).

Powyższy nakaz konstruowania przez organy jednostek samorządu terytorialnego aktów prawa miejscowego zgodnie z zasadami poprawnej legislacji wynika również z zasady państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2001 r., K 33/00). Dodać również należy, że w granicach posiadanego umocowania ustawowego, to rada gminy winna jednoznacznie określić rodzaj informacji wymaganych od beneficjenta dotacji, ponieważ to organowi stanowiącemu gminy, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych.

Przykład

RIO w Gdańsku w uchwale Nr 131/g230/D/16 z 19 maja 2016 r. podkreśliła, że: rada gminy winna jednoznacznie określić rodzaj dokumentów i informacji wymaganych od beneficjenta dotacji, ponieważ to organowi stanowiącemu gminy, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gm innym (tekst jedn. DzU z 2016 r. poz. 446), przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych (w tym art. 403 ust. 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. DzU z 2016 r. poz. 677)).

Warunek terminowego regulowania zobowiązań

Kolejna wada, o której można powiedzieć, że ma istotne znaczenie a jej występowanie jest stosunkowo częste, polega na formułowaniu w uchwałach dotacyjnych zapisów warunkujących udzielenie dotacji od terminowego regulowania przez beneficjentów dotacji różnych zobowiązań wobec danej gminy, czy powiatu. Jakkolwiek z punktu widzenia racjonalności gospodarowania środkami publicznymi taki warunek wydaje się być uzasadniony, to jednak innego znaczenia nabiera w kontekście art. 403 ust. 5 ww. ustawy. Chodzi mianowicie o to, że nie ma w tym przepisie jasnego umocowania do stanowienia takich wymogów wobec beneficjentów dotacji. Warto również zauważyć, że rada gminy czy powiatu, nie może uzależniać przyznania dotacji od spełnienia warunków całkowicie niezwiązanych z przedmiotem i celem, na jaki ma być przyznana dotacja, tj. na dofinansowanie zadań z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej.

Ponadto, zgodnie z zasadą legalizmu, o której stanowi przepis art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z zasady tej wynika zatem, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może podejmować uchwały tylko wtedy, gdy istnieje przepis prawa uprawniający go do takiego działania. Warunkiem zgodności z prawem jest nie tylko przestrzeganie przez ten organ zakresu własnych kompetencji, wymaganej procedury, ale także zgodność aktu z dyspozycją prawa materialnego.

Można wystąpić o interpretację

Opisane wyżej przykładowo naruszenia prawa występujące w uchwałach dotacyjnych z zakresu ochrony środowiska, są jednymi z częściej stwierdzanych, w toku postępowań nadzorczych RIO. Zatem, to przede wszystkim te podmioty weryfikują prawidłowość zapisów wspomnianych uchwał, przy czym w razie niekorzystnego rozstrzygnięcia, danej gminie czy powiatowi przysługuje prawo zaskarżenia uchwały kolegium RIO do właściwego miejscowo wojewódzkiego sądu administracyjnego. Pewnym rozwiązaniem wyprzedzającym, przy działalności legislacyjnej może być skorzystanie z mechanizmu z art. 13 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych. Mianowicie, istnieje możliwość wystąpienia do RIO o interpretacje różnych norm prawnych, z szeroko pojętego zakresu finansów publicznych.

Do tego zaś kwalifikuję się m.in. regulacja art. 403 ustawy Prawo ochrony środowiska. Uzyskanie takiego stanowiska przez jednostkę samorządową z pewnością może ułatwić właściwe sformułowanie zapisów uchwały dotacyjne, a przy tym zapobiec ewentualnemu unieważnieniu.

Autor jest radcą prawnym