- Umowa zawarta przez gminę wymagała kontrasygnaty skarbnika. Czy w przypadku rozpoczęcia realizacji tej umowy przez gminę można przyjąć, że kontrasygnata została udzielona w dorozumiany sposób?
Tak. W art. 46 ustawy o samorządzie gminnym przewidziano, że oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną osobą upoważnioną przez wójta. W sytuacji, gdy dana czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest dodatkowo kontrasygnata skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej. Skarbnik gminy, który odmówił kontrasygnaty, dokonuje jej na pisemne polecenie zwierzchnika, powiadamiając o tym radę gminy i regionalną izbę obrachunkową.
W orzecznictwie przyjmuje się, że kontrasygnata skarbnika gminy nie stanowi oświadczenia woli, gdyż takie oświadczenie w imieniu gminy składa jednoosobowo wójt lub upoważnione przez niego osoby (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 16 lutego 2005 r., sygn. IV CK 526/04, LEX nr 177281). Kontrasygnata stanowi oświadczenie wiedzy skarbnika co do stanu planu finansowego gminy i jest narzędziem dyscypliny budżetowej (por. np. wyrok SN z 15 marca 2013 r., sygn. V CSK 180/12, LEX nr 1353294). Brak kontrasygnaty nie powoduje nieważności oświadczenia woli, chyba że ustawodawca wyraźnie przewidział taką sankcję. Przykładem takiej regulacji jest art. 262 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym dla ważności czynności prawnych polegających na zaciąganiu kredytów i pożyczek oraz udzielaniu pożyczek, poręczeń i gwarancji, a także emisji papierów wartościowych, konieczna jest kontrasygnata skarbnika jednostki samorządu terytorialnego. Zasadą jest jednak, że brak kontrasygnaty powoduje nieskuteczność (a nie nieważność) oświadczenia woli.
W art. 63 kodeksu cywilnego (dalej k.c.) przewidziano, że w sytuacji, gdy do dokonania czynności prawnej potrzebna jest zgoda osoby trzeciej, osoba ta może wyrazić zgodę także przed złożeniem oświadczenia przez osoby dokonywające czynności albo po jego złożeniu. Zgoda wyrażona po złożeniu oświadczenia ma moc wsteczną od jego daty. W wyroku SN z 6 listopada 2014 r. (sygn. II CSK 28/14, LEX nr 1567463) wyjaśniono, że skutkiem braku kontrasygnaty skarbnika nie jest stan bezskuteczności zawieszonej, o jakiej mowa w art. 63 k.c. Przeciwko takiej kwalifikacji przemawia m.in. to, że wójt może wymusić złożenie kontrasygnaty przez skarbnika. W przypadku kontrasygnaty można jednak mówić o analogii do sytuacji prawnej charakteryzującej bezskuteczność zawieszoną. W razie zawarcia przez gminę umowy wzajemnej bez kontrasygnaty, gmina powinna powiadomić o tym drugą stronę, a stronie zobowiązanej do spełnienia świadczenia jednocześnie lub wcześniej służy – na podstawie art. 490 § 1 k.c. – uprawnienia do powstrzymania się od świadczenia, bez narażenia się na skutki zwłoki (wyrok SN z 17 lipca 2009 r., sygn. IV CSK 117/09, LEX nr 523584).
Należy także pamiętać, że zgodnie z art. 60 k.c., z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie, wola osoby dokonującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w dostateczny sposób. Zasady te mają odpowiednie zastosowanie do formy dokonywania kontrasygnaty przez skarbnika gminy (por. np. wyrok SN z 3 października 2012 r., sygn. II CSK 97/12, LEX nr 1232464). Przystąpienie do realizacji umowy przez gminę można uznać za złożenie kontrasygnaty w dorozumiany sposób (por. np. wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 23 czerwca 2016 r., sygn. I ACa 23/16, LEX nr 2114042). —Anna Puszkarska
