NIK krytycznie o zapobieganiu ruchom masowym ziemi i ich skutkom

Przede wszystkim brakuje kompletnych danych ogólnokrajowych nt. osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi. Nie ma systemu uzyskiwania na bieżąco i gromadzenia informacji w tej materii z różnych źródeł, w tym od samorządów. Nie powstały narzędzia analityczne do prognozowania, oceny i redukcji ryzyka wystąpienia osuwisk.

NIK podjęła tę kontrolę z własnej inicjatywy, przeprowadziła ją w okresie 8 sierpnia - 21 listopada 2016 r. w Ministerstwie Środowiska, Państwowym Instytucie Geologicznym ? Państwowym Instytucie Badawczym, Narodowym Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW) oraz 7 starostwach i 18 urzędach gmin.

Osuwisko to katastrofa

Jak przypomina Izba, osuwiska mają skutki natury społecznej, infrastrukturalnej, ekologicznej, gospodarczej i finansowej. Dlatego tak istotne są prewencja i skuteczne zarządzanie zagrożeniami wystąpienia ruchów masowych ziemi, obejmujące m.in. rozpoznanie, zlokalizowanie i ustalenie zasięgu osuwisk; ocenę stopnia aktywności osuwisk; monitorowanie wybranych osuwisk; prognozowanie zagrożeń wynikających z aktywności osuwisk; umiejętne zagospodarowanie obszarów osuwiskowych; minimalizowanie strat materialnych wskutek rozwoju osuwisk. Zapobieganie ruchom masowym ziemi i ich skutkom jest jednym z elementów ustawowej ochrony powierzchni ziemi, a przeciwdziałanie osuwiskom powinno być standardowym działaniem organów państwa.

Pomimo rozpoczęcia przez Państwowy Instytut Geologiczny przed 10 laty realizacji projektu System Osłony Przeciwosuwiskowej nie powstała właściwie funkcjonująca baza danych o osuwiskach i terenach zagrożonych ruchami masowymi ziemi w Polsce. Projekt, który miał m.in. wspomagać władze lokalne w monitorowaniu problemu ruchów masowych ziemi i zapobieganiu im, nadal nie jest skutecznym narzędziem dla realizacji tych zadań. Formalnie zakończono II etap projektu Systemu Osłony Przeciwosuwiskowej, w ramach którego objęto jedynie 75 proc. obszaru Karpat polskich. Etap III Systemu przewidziany do realizacji w latach 2016-2023, obejmie pozostałe 25 proc. Karpat polskich oraz wybrane obszary Polski pozakarpackiej. Pozostała część Polski ma być objęta kolejnymi etapami realizacji Systemu. Tereny poddane inwentaryzacji w ramach projektu stanowią nieco ponad 5 proc. powierzchni lądowej Polski. Termin objęcia Systemem Osłony Przeciwosuwiskowej całego obszaru Polski nie jest obecnie znany. Na pewno przekracza rok 2023.

Badania osuwisk prowadzone były również przez Państwowy Instytut Geologiczny ? Państwowy Instytut Badawczy oraz inne podmioty w ramach prac komercyjnych, poza projektem Systemu Osłony. Zatem na dzień zakończenia kontroli pełne dane dotyczące osuwisk i terenów zagrożonych obejmują niespełna 10 proc. lądowej powierzchni kraju.

Dlaczego System nie działa

Najważniejsze nieprawidłowości, stwierdzone przez kontrolerów NIK w toku realizacji II etapu Systemu Osłony Przeciwosuwiskowej, to:

- niedotrzymywanie określonych umową na realizację SOPO II terminów wykonania niektórych zadań;

- wadliwe rozliczanie kosztów prac własnych PIG poniesionych na realizację części zadań; wykonywanie przez pracowników PIG na rzecz podwykonawcy zewnętrznemu prac zleconych temu podwykonawcy przez Instytut w ramach realizacji SOPO II;

- nieprzekazywanie gminom wydruków prloterowych map osuwisk i terenów zagrożonych;

- sporządzanie kart rejestracyjnych osuwisk oraz kart rejestracyjnych terenów zagrożonych niezgodnie z wymogami, określonymi w rozporządzeniu MŚ i w „Instrukcji opracowania Mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi (MOTZ) w skali 1: 10 000", a także niespełnianie przez bazę SOPO wymogów wynikających z wyżej przywołanych uregulowań;

- wykazywanie w przedkładanych do MŚ i NFOŚiGW rozliczeniach kosztów realizacji zadań pomimo nieprawidłowego wykonania tych zadań;

- rozbieżne dane w poszczególnych okresowych sprawozdaniach z realizacji SOPO II i niespójne dane w sprawozdaniu końcowym.

Na realizację prac, w ramach I i II etapu SOPO oraz utrzymanie monitoringu założonego w ramach tego projektu wydatkowano w sumie ponad 58 mln zł. Ujawnione przez NIK nieprawidłowości w realizacji SOPO oraz brak dokumentów potwierdzających sposób kalkulacji kosztów i właściwych mierników realizacji zadań uniemożliwiały ustalenie, czy poniesione wydatki na realizację projektu były celowe, a osiągnięte efekty - adekwatne do kwoty wykorzystanych środków.

Baza SOPO nie była w pełni użyteczna dla jednostek samorządu terytorialnego. Nie zawierała wszystkich niezbędnych informacji, występowały problemy przy generowaniu danych oraz odszukiwaniu aktualizowanych danych. Wobec postanowień regulaminu korzystania z bazy SOPO, wątpliwości budziła możliwość upubliczniania danych z tej bazy w prowadzonych przez starostów rejestrach, zgodnie z obowiązującymi ich przepisami.

Minister musi lepiej pilnować

Nadzór Ministra Środowiska, właściwego w sprawach środowiska i geologii, będącego zamawiającym projekt SOPO, był niewystarczający i nieskuteczny, pomimo funkcjonowania w MŚ merytorycznie właściwych departamentów. Minister czerpał wiedzę nt. terenów objętych i zagrożonych osuwiskami jedynie z mocno niewystarczającej bazy SOPO. W resorcie brak było danych o prowadzonych przez PIG badaniach osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi na obszarach nieobjętych SOPO, informacji o działaniach organów samorządu terytorialnego w zakresie obserwacji osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi oraz ich wynikach, o działaniach w zakresie likwidacji skutków osuwisk i ich stabilizacji. Powyższe, w ocenie NIK, może utrudniać Ministrowi prowadzenie właściwych działań w sprawach geologii i ochrony środowiska (w tym w zakresie zapobiegania ruchom masowym ziemi i ich skutkom), także poprzez inicjatywy legislacyjne.

PIG również nie dysponował pełnymi danymi nt. działań podejmowanych w ramach samorządów w tym obszarze. Brak było koordynacji prac w tym zakresie oraz wymogu przestrzegania jednolitych standardów przy sporządzaniu MOTZ. Zdaniem NIK, dane takie powinny być przez PSG pozyskiwane i na bieżąco wprowadzane do bazy SOPO.

Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wspierał finansowo działania w zakresie zapobiegania ruchom masowym ziemi i ich skutkom. Ze środków NFOŚiGW finansowane były działania związane z problemem ruchów masowych ziemi w ramach dwu programów: „Przeciwdziałanie osuwiskom ziemi i likwidowanie ich skutków dla środowiska" oraz „Poznanie budowy geologicznej kraju oraz gospodarka zasobami złóż kopalin i wód podziemnych".

W samorządach brak specjalistów od osuwisk

Większość kontrolowanych samorządów miała pełną wiedzę nt. miejsc występowania osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi. Starostwa i urzędy gmin korzystały z różnych źródeł informacji i dostępnych materiałów. Nie wszystkie posiadane dane o osuwiskach starostwa i urzędy gmin ujmowały w rejestrach powiatowych i w studiach uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gmin.

W żadnym z kontrolowanych starostw nie było wyspecjalizowanej i przygotowanej kadry, specjalistycznego sprzętu ani środków finansowych do prowadzenia monitoringu osuwisk i terenów zagrożonych, choć wymaga tego rozporządzenie MŚ. W trzech starostwach nie zatrudniano nawet geologa powiatowego, pomimo wymogu ustawowego.

Wątpliwości NIK budzą obowiązujące regulacje prawne, m.in. określające sposób prowadzenia rejestru oraz obserwacji osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi przez starostów, wobec braku możliwości finansowych, kadrowych i sprzętowych w jednostkach samorządu terytorialnego oraz w świetle zadań państwowej służby geologicznej w zakresie rozpoznawania i monitorowania zagrożeń geologicznych. Uwagi i wnioski NIK

W ocenie NIK nadzór nad realizacją SOPO był niewystarczający. Realizacja projektu, planowana pierwotnie na cztery lata, trwa już ponad 10 lat, a systemem nie objęto nawet 10 proc. powierzchni lądowej kraju. Wg NIK, przyjęty tryb realizacji projektu nie daje perspektyw jego zakończenia. W szczególności chodzi tu o całkowite uzależnienie powstania SOPO od prac dokumentacyjnych prowadzonych przez PIG lub z jego udziałem, bez współpracy z samorządami, które we własnym zakresie zlecają wykonanie dokumentacji innym uprawnionym podmiotom.

Ponadto, aby baza SOPO była rzetelnym i pełnym źródłem informacji o istniejących osuwiskach i zagrożeniach z nimi związanych, konieczne jest wprowadzanie do bazy również danych o wynikach obserwacji prowadzonych poza siecią monitoringu PIG oraz o działaniach w zakresie likwidacji i stabilizacji osuwisk.