Kiedy można odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego

Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) jest możliwa od kwietnia 2011 roku. Przepis ten od wejścia w życie budził sporo kontrowersji, przede wszystkim przez swoją niedookreśloność. Daje bowiem możliwość odmowy rozpoczęcia drogi administracyjnej, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną „lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte".

O jakie inne przyczyny chodzi? Dziś, po niemal pięciu latach od obowiązywania tego przepisu – dzięki orzecznictwu – wiemy, czym można się kierować, podejmując decyzję o jego zastosowaniu. W wielu orzeczeniach pojawia się bowiem sformułowanie, iż te „inne przyczyny" to między innymi sytuacje, w których w tej samej sprawie postępowanie administracyjne toczy się lub już zapadło rozstrzygnięcie. Często do tego katalogu dodaje się też sytuacje, w których brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Gdy nie ma podstaw do decyzji

Sprawą związaną m.in. z artykułem art. 61a § 1 k.p.a. zajmował się już Sąd Najwyższy. W orzeczeniu z 9 września 2015 roku (III UK 16/15) podkreślił, iż z treści tego artykułu wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.

Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane – podkreślił SN. Wskazał jednak, że przez te „inne przyczyny" należy rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Jako przykład sytuacji, w których należy zastosować art. 61a § 1 k.p.a. SN podaje np. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.

Podobnie ocenia możliwość stosowania art. 61a § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W wyroku z 17 kwietnia 2014 roku (II SA/Wa 241/14) podkreśla, że przez „inne uzasadnione przyczyny" należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania: tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych powodów dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem na charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji.

Do sądów często trafiają sprawy, w których potrzeba stosowania art. 61a § 1 k.p.a. wynika właśnie z tego, że sprawa nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podkreślił w wyroku z 27 stycznia 2015 r. (II SA/Bk 1044/14), że np. zbycie lokalu mieszkalnego następuje poprzez zawarcie umowy cywilnej, w formie aktu notarialnego, a nie poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W związku z tym, nie mają tu zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące prowadzenia postępowania administracyjnego. W tej sprawie konieczne było więc zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a.

Podobnych argumentów użył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 22 stycznia 2015 r. (II SA / Wa 1209/14) w odniesieniu do innej sprawy – związanej z odsetkami od uposażenia. Sąd uznał w nim, że żądanie wypłaty odsetek za nieterminowe wpłacenie uposażenia i innych należności pieniężnych nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej.

Kto może zmienić plan

Także art. 61a § 1 k.p.a. powinien być, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (orzeczenie z 30 listopada 2012 r., sygnatura akt: II SA/ Po 732/12) zastosowany w sprawie, w której wpłynął wniosek o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak podkreślił sąd – wniosek taki nie stanowi podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego. O zmianie miejscowego planu może bowiem zdecydować rada gminy – z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza czy prezydenta miasta.

– Choć z wnioskiem do tych organów o sporządzenie planu może wystąpić każdy, to jednak rada nie ma obowiązku podjęcia uchwały w związku ze zgłoszonym wnioskiem. Skoro wniosek o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wiąże organu i nie może stanowić podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego, organ zobowiązany jest do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. – podkreślił w wyroku poznański WSA.

Przepis ten zdaniem WSA w Krakowie (orzeczenie z 13 maja 2014 r., sygn. III SA/Kr 1491 /13) jest też możliwy do zastosowania, gdy został przekroczony termin do złożenia wniosku. Chodzi jednak o sytuację, kiedy to przekroczenie nie budzi żadnych wątpliwości. Krakowski sąd podkreślił, że uzasadnione będzie wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jeżeli w sposób oczywisty, bez konieczności dokonywania ustaleń w przedmiocie istnienia okoliczności takich jak siła wyższa i okoliczności nadzwyczajne, można stwierdzić, że wniosek o przyznanie płatności nie może być rozpoznany merytorycznie, czyli „jest niedopuszczalny" z powodu przekroczenia terminu do jego złożenia.

Tożsamość spraw

Pewne niejasności pojawiają się w praktyce przy stosowaniu art. 61a § 1 k.p.a., przy założeniu, że ta sama sprawa została już wcześniej rozstrzygnięta. Problem sprawia tu właśnie owo ustalenie „tożsamości sprawy". „O tożsamości sprawy można mówić wyłącznie wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym" – podkreślił WSA w Lublinie w wyroku z 4 kwietnia 2013 r. W tej sprawie chodziło o żądanie rozbiórki samowolnie wykonanej instalacji sanitarnej. WSA ocenił, że w tej konkretnej sprawie brak było podstaw do przyjęcia tożsamości spraw. Ustawa prawo budowlane nie zawiera przepisu, który pozwalałby na wywiedzenie poglądu, że w przypadku wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny niemożliwym jest prowadzenie postępowania sprawdzającego lub naprawczego – wskazał WSA.

Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. oznacza jednak, że nie ma możliwości w żaden sposób odnoszenia się do merytorycznych aspektów danej sprawy. Jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające i zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a wzajemnie się bowiem wykluczają – albo nie ma podstaw do wszczęcia postępowania i wydawane jest takie postanowienie, albo sprawa może być merytorycznie badana.

WSA w Białymstoku (II SA /Bk 644/14) w wyroku z 23 października 2014 roku podkreślił, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. „z innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela.

Nie można go też stosować, gdy konieczne jest postępowanie wyjaśniające. Dobitnie podkreślił to WSA w Warszawie w wyroku z 7 lipca 2013 r. (VII SA/Wa 1771 /12). Sąd uznał, że zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z k.p.a., lub też – odwrotnie – braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jednocześnie odmawiając jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Żądanie na podstawie ogólnych wartości

Ten brak wątpliwości powinien też dotyczyć pierwszej przesłanki wskazanej w art. 61a § 1 k.p.a. – wniesienia żądania wszczęcia postępowania administracyjnego przez osobę niebędącą stroną. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w wyroku z 18 listopada 2014 r. (II OSK 1045/13), że odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zdaniem NSA, zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Ten przepis można też zastosować, gdy żądający wszczęcia postępowania powołuje się na bardzo ogólne przesłanki – np. interes społeczny. Oparcie żądania na ogólnych wartościach (interesie społecznym) uzasadniających żądanie prawidłowego działania organu administracji publicznej lub inwestora, przy oczywistym braku interesu prawnego po stronie podmiotu wnoszącego podanie, stanowi przesłankę do zastosowania regulacji z art.61a § 1 k.p.a. – podkreślił WSA w Poznaniu w wyroku z 22 maja 2013 (II SA/Po 348/13).

Wprowadzając ten przepis, ustawodawca podkreślał, że celem jest odróżnienie etapu wstępnego dotyczącego samej możliwości wszczęcia postępowania, od bardziej merytorycznego, podczas którego sprawa jest rozpatrywana. W praktyce jego stosowanie często nie jest do końca jasne, czasem miesza się z przepisami czy to dotyczącymi merytorycznego rozstrzygnięcia, czy też oceny samych kwestii formalnych.

Mylnie stosowane jest czasem zamiast tego przepisu art. 105 § 1 k.p.a., który mówi o wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania – w całości lub części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Zdarza się, że jest błędnie stosowany – właśnie wtedy, gdy brak normy na postawie której można rozstrzygać sprawę w trybie administracyjnym – i właściwy byłby art. 61a § 1 k.p.a. Wielokrotnie podkreśla to Naczelny Sąd Administracyjny: „W przypadku sprawy nierozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej obowiązkiem właściwego organu jest wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., a nie decyzji na podstawie 105 § 1 k.p.a." – podkreślił NSA w orzeczeniu z 17 czerwca 2015 r. (II OSK 2773/13).

Inną pułapką może być stosowanie 61a § 1 k.p.a. w przypadku, gdy występują braki formalne. W doktrynie podkreśla się bowiem (m.in.. Wierzbowski, Adamiak) – przyczyną odmowy wszczęcia postępowania nie może być wystąpienie braków formalnych, których konsekwencje reguluje art. 64 k.p.a.

Katarzyna Borowska, radca prawny