ZUS nie może ingerować w swobodę zawierania umów

W świetle akceptowanych założeń racjonalnego ustawodawcy (któremu przypisuje się m.in. racjonalność językową) i zasady, zgodnie z którą przepisów nie należy interpretować w taki sposób, aby ich fragmenty okazywały się zbędne (każde słowo w przepisie jest potrzebne do ustalenia treści normy prawnej), przy ustalaniu kompetencji ZUS wynikającej z art. 83 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 38a ust. 1 ustawy o sus nie sposób pominąć wymogu konieczności wydania decyzji. Przyjęcie go oznacza natomiast, że decyzję ustalającą płatnika składek ZUS może wydać wyłącznie w sytuacji, gdy istnieje przymus, bezwzględna potrzeba jej wydania. Oznacza to, że:

- po pierwsze, samo przekonanie ZUS o zasadności wydania takiej decyzji nie oznacza jednocześnie konieczności jej wydania,

- po drugie, mogą wystąpić okoliczności, w których spełnione będą pozostałe przesłanki, ale konieczność wydania decyzji ustalającej płatnika składek nie wystąpi.

Czytaj także:

Najpierw postępowanie, potem decyzja

Płatnikiem składek nie zawsze ten, który zgłosił do ubezpieczeń

Obowiązek ubezpieczeń

Przyjęcie powyższej interpretacji częściowo wspiera także wykładnia systemowa, w tym ogólne zasady dotyczące systemu ubezpieczeń społecznych.

Obowiązkowym ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym podlegają osoby wymienione w art. 6 ust. 1 ustawy o sus. Analiza kategorii osób tam wskazanych prowadzi do wniosku, że w każdym przypadku powstanie obowiązku zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych jest poprzedzone powstaniem innego stosunku prawnego – tzw. stosunku prawnego pierwotnego pomiędzy płatnikiem a ubezpieczonym, np. stosunku pracy, stosunku zlecenia. Status płatnika składek jest zawsze wtórny wobec pierwotnego stosunku prawnego istniejącego pomiędzy ubezpieczonym a ubezpieczającym.

Tym samym, ustalenie stosunku ubezpieczenia pomiędzy dwoma podmiotami musi być poprzedzone powstaniem pomiędzy nimi stosunku pierwotnego. Tylko w ten sposób zapewniona jest spójność systemu prawa w tym obszarze. W przeciwnym razie możemy mieć do czynienia z sytuacją, w której uprawomocnienie się decyzji ZUS w przypadkach innych niż powyżej wskazane będzie oznaczać, że w obrocie wystąpi:

- z jednej strony stosunek prawny (np. stosunek pracy pomiędzy pierwotnym płatnikiem a ubezpieczonym), który w świetle art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o sus będzie stanowił tytuł do ubezpieczenia, który jednak nie będzie realizowany,

- z drugiej – relacja pomiędzy ubezpieczonym a nowym płatnikiem, która będzie rodziła – na podstawie decyzji ZUS – konieczność zapłaty składek na ubezpieczenie społeczne, mimo że nie będzie stosunkiem prawnym stanowiącym tytuł do ubezpieczenia.

Aby uniknąć takiej sytuacji, wraz z przyznaniem ZUS kompetencji do wydawania decyzji ustalającej płatnika, Zakład musiałby być także uprawniony do stwierdzania ważności/nieważności pierwotnych stosunków prawnych. Takie uprawnienie byłoby jednak nie do przyjęcia z systemowego punktu widzenia.

Wbrew woli stron

Po pierwsze, przyjęcie interpretacji, zgodnie z którą na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 1a w zw. z  art. 38a ust. 1 ustawy o sus, ZUS jest uprawniony do ustalania stron stosunku prawnego prawa prywatnego wbrew ich woli jest niedopuszczalne w świetle fundamentalnej zasady prawa prywatnego, jaką jest zasada swobody umów. Mimo że Konstytucja nie zawiera przepisu, który expressis verbis proklamowałby zasadę swobody umów, całokształt regulacji zawartych w Konstytucji prowadzi do wniosku, że jest to wartość konstytucyjna jako pochodna przyrodzonej godności człowieka i gwarantowanej mu wolności.

Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach wskazuje, że z art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji w sposób najpełniejszy wynika, że nie wolno nikogo zmuszać do zawarcia umowy lub zakazywać mu zawarcia umowy, ani zmuszać do wyboru określonego kontrahenta, ani narzucać mu jej konkretnych postanowień, o ile przepisy prawa nie stanowią inaczej. W odniesieniu do pracowników uzupełnieniem swobody umów jest wyrażona w art. 65 Konstytucji zasada wyboru miejsca pracy. Konkretyzacją zasady swobody umów wynikającej z Konstytucji w obszarze stosunków zobowiązaniowych prawa prywatnego jest zasada swobody umów zawarta w art. 3531 k.c., która swoim zakresem obejmuje w szczególności: swobodę zawarcia umowy, swobodę doboru kontrahenta oraz swobodę kształtowania treści.

Uznanie swobody umów za wartość konstytucyjną oznacza obowiązywanie ważnych dyrektyw interpretacyjnych. W odniesieniu do omawianego zagadnienia wskazać należy co najmniej dwie. Po pierwsze, wykładnia przepisów prawa, które określają granice swobody działań podmiotów prawa prywatnego, powinna uwzględniać preferencje państwa na rzecz wykładni, która chroni autonomię woli tych podmiotów. Po drugie, przepisów ograniczających zakres kompetencji nie należy interpretować rozszerzająco. Ich wykładnia powinna być podporządkowana ściśle ochronie wartości, która jest przedmiotem reglamentacji (np. zaufania osoby trzeciej czy pewności obrotu).

Podważy tylko sąd

Uprawnienie do tak istotnej ingerencji w swobodę umów powinno być (i jest obecnie) przyznane wyłącznie sądowi. Nawet jeżeli taka kompetencja miałaby zostać przyznana ZUS, nie sposób przyjąć, że już obecnie wynika ona z art. 83 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 38a ust. 1 ustawy o sus. Uznaje się bowiem odrębność prawa ubezpieczeń społecznych od prawa cywilnego i prawa pracy, która skutkuje m.in. tym, że przepisy prawa cywilnego bądź prawa pracy mogą być stosowane w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych wyłącznie w przypadku wyraźnego odesłania do nich przez normę prawa ubezpieczeń społecznych.

Bez znaczenia pozostaje tu fakt istnienia sądowej kontroli ingerencji ZUS w stosunek prawa prywatnego istniejący między płatnikiem składek a ubezpieczonym.

Co więcej, regulacja prawna, która daje organowi państwowemu uprawnienie do wkraczania w sferę praw i wolności obywatelskich, musi spełniać wymóg dostatecznej określoności. Sformułowanie przepisów w sposób zapewniający dostateczny stopień precyzji w ustaleniu ich znaczenia i skutków prawnych traktuje się w orzecznictwie Sądu Najwyższego jako jeden z elementów zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa wynikającej z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego.

Wątpliwości interpretacyjne

Z perspektywy wykładni systemowej należy jednak zwrócić uwagę, że w odniesieniu do przypadku prawomocnego orzeczenia sądu ustalającego istnienie stosunku prawnego nie pomiędzy pierwotnymi stronami tego stosunku, ZUS mógłby wydać decyzję zgłaszającą do ubezpieczeń społecznych (z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o sus) zamiast decyzji ustalającej płatnika składek. To zaś rodzi pytanie o efektywność prawa w tym zakresie. Nadal natomiast ZUS mógłby wykorzystać nowe kompetencje wynikające z ustawy do zaliczenia składek płaconych przez dotychczasowego płatnika na poczet należności nowego płatnika składek.

W ochronie ubezpieczonych

Wydaje się w końcu, że zaproponowana interpretacja wynika także z wykładni funkcjonalnej i celowościowej.

W świetle uzasadnienia projektu ustawy, celem wprowadzanych przepisów było „zabezpieczenie praw ubezpieczonych w przypadku ustalenia ich nieskutecznego przekazania w trybie art. 231 k.p.". Nie ulega wątpliwości, że prawa ubezpieczonych wymagają zabezpieczenia w każdym z dwóch powyższych sytuacji i jednocześnie są one adekwatnie zabezpieczone w sytuacji, w której w następstwie nawiązania stosunku prawnego, który nie został zakwestionowany przez sąd, płatnik zgłosił ubezpieczonego do ubezpieczeń i odprowadza od wypłacanego mu wynagrodzenia i innych świadczeń należne składki na ubezpieczenie społeczne. Jeśli nie odprowadza składek bądź odprowadza je nieterminowo, wówczas ZUS ma odrębne kompetencje służące do ich wyegzekwowania.

Prawa ubezpieczonych są też dodatkowo zabezpieczone za pomocą instrumentu wynikającego z art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy o sus. Zgodnie z tym przepisem, w odniesieniu do ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, ewidencjonuje się informacje o wysokości składek na ubezpieczenie emerytalne należnych, a nie wpłaconych przez płatnika. W uzasadnieniu projektu ustawy wskazano, że „cała konstrukcja ustawy o sus chroni ubezpieczonych w zakresie odpowiedzialności za nieopłacanie lub nieterminowe opłacanie składek przez płatnika, zapewniając ubezpieczonym prawo do świadczeń, (...) bowiem na koncie (...) ewidencjonowane są składki należne, a nie opłacone".