Prenumerata 2018 ju˜ż w sprzedża˜y - SPRAWD˜!

Ustrój i kompetencje

Gmina ma zdolność sšdowš, a wójt prawo do reprezentacji

www.sxc.hu
Nieprawidłowa reprezentacja gminy w postępowaniu ze skargi na uchwałę rady dotyczšcš miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może skutkować nieważnoœciš postępowania.

Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym między innymi uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jest zadaniem własnym gminy (art. 3 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W realizacji tego zadania uczestniczš organy gminy, a zatem zarówno wójt (burmistrz, prezydent miasta), jak i rada gminy. Ich uprawnienia i obowišzki w ramach procedury planistycznej wzajemnie się uzupełniajš, szczegółowo zaœ okreœla je powołana ustawa. Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ostatecznie jest jednak podejmowana przez organ uchwałodawczy gminy – radę gminy.

Powstaje zatem pytanie, kto będzie posiadał zdolnoœć sšdowš i procesowš w postępowaniu ze skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego? OdpowiedŸ na tak zadane pytanie wbrew pozorom nie jest oczywista i wolna od praktycznych pułapek.

Kto jest stronš postępowania

Zgodnie z art. 25 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sšdami administracyjnymi, zdolnoœć występowania przed sšdem administracyjnym jako strona (zdolnoœć sšdowa) przysługuje między innymi gminie, z uwagi na przyznanie jej osobowoœci prawnej na mocy art. 2 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorzšdzie gminnym. Gmina jako osoba prawna działa w tym postępowaniu za poœrednictwem swoich organów (stosownie do art. 28 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sšdami administracyjnymi) – a zatem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), który jest jej organem wykonawczym, reprezentujšcym jš na zewnštrz.

Art. 32 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sšdami administracyjnymi stanowi jednak, że stronami postępowania sšdowoadministracyjnego sš: skarżšcy oraz organ, którego działania, bezczynnoœć lub przewlekłe prowadzenie sprawy jest przedmiotem skargi. Pojawiła się zatem wštpliwoœć odnoœnie do tego, kto posiada zdolnoœć sšdowš w postępowaniu ze skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – gmina jako taka czy też rada gminy jako organ, którego działanie, bezczynnoœć lub przewlekłe prowadzenie sprawy sš kwestionowane, a także, kto jest uprawniony do reprezentacji tej strony.

Z uwagi na liczne rozbieżnoœci występujšce w orzecznictwie sšdowym w odniesieniu do tego zagadnienia, skład siedmiu sędziów Naczelnego Sšdu Administracyjnego 13 listopada 2012 roku podjšł w tym zakresie uchwałę (sygn. akt: I OPS 3/12). Zgodnie z tezš wskazanej uchwały: „W postępowaniu przed sšdem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolnoœć procesowš (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art 32 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sšdami administracyjnymi – tekst jedn. DzU z 2012 r. Nr 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzš okolicznoœci szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sšdowej".

Okolicznoœci szczególne

W œwietle tej uchwały, w postępowaniu zainicjowanym skargš na uchwałę rady gminy, zdolnoœć sšdowš posiada zatem gmina jako taka, zdolnoœć procesowš zaœ – jej organ wykonawczy. Gmina powinna być zatem wskazana w skardze jako strona, wójt, burmistrz lub prezydent miasta zaœ jako podmiot uprawniony do jej reprezentacji, chyba że w sprawie zachodzš okolicznoœci szczególne.

Do wspomnianych okolicznoœci szczególnych można zaliczyć między innymi wystšpienie konfliktu pomiędzy radš gminy a wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) czy też sytuację, gdy z przedmiotu uchwały wynika, że sprawa dotyczy interesu prawnego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i wówczas gminę (a nie radę gminy) może reprezentować przewodniczšcy rady gminy, a nie organ wykonawczy gminy.

Wspomniana uchwała Naczelnego Sšdu Administracyjnego, majšca ogólnš moc wišżšcš, paradoksalnie nie usunęła pojawiajšcych się wštpliwoœci dotyczšcych prawidłowego oznaczenia strony postępowania ze skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak pokazujš póŸniejsze orzeczenia sšdowe, wštpliwoœci te nie były również obce judykaturze.

Przykład

W wyroku z 17 maja 2013 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt: II OSK 2878/12, Naczelny Sšd Administracyjny wskazał: „Przede wszystkim nie można podzielić stanowiska gminy co do tego, że rada gminy nie ma zdolnoœci sšdowej. Z art. 32 p.p.s.a. wprost wynika, że w postępowaniu w sprawie sšdowo-administracyjnej stronš jest organ, którego działanie, bezczynnoœć lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skoro organ jest stronš, to ma zdolnoœć sšdowš. Tego stanu rzeczy w niczym nie zmienia to, że organ administracji publicznej, którego działanie, bezczynnoœć lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, nie został wprost wymieniony w art. 25 p.p.s.a."

Co wprowadziła nowelizacja

Wydawać by się mogło, że kolejny po wspomnianej uchwale Naczelnego Sšdu Administracyjnego „przełom" w odniesieniu do omawianego zagadnienia nastšpi w momencie wejœcia w życie ustawy z 9 kwietnia 2015 roku o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sšdami administracyjnymi, która zaczęła obowišzywać od 15 sierpnia 2015 roku. Przedmiotowa zmiana polegała na przyznaniu wprost w art. 25 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sšdami administracyjnymi organowi administracji publicznej (a zatem także radzie gminy) zdolnoœci do występowania przed sšdami administracyjnymi jako strona (zdolnoœci sšdowej). Z uzasadnienia powołanej ustawy nowelizujšcej wynika, że dotychczas obowišzujšca definicja była zbyt wšska i wymagała uzupełnienia o przyznanie zdolnoœci sšdowej wprost organowi administracji publicznej, którego działanie, bezczynnoœć lub przewlekłe prowadzenie sprawy jest przedmiotem skargi.

W zwišzku z powołanš nowelizacjš nasuwa się oczywiste pytanie, czy wprowadzone zmiany przyczyniły się do jednoznacznego i ostatecznego rozstrzygnięcia istniejšcych wštpliwoœci odnoœnie do zagadnienia zdolnoœci sšdowej i zdolnoœci procesowej w sprawach ze skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego?

Próbujšc odpowiedzieć na tak zadane pytanie, przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z obowišzujšcym obecnie brzmieniem art. 25 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sšdami administracyjnymi, rada gminy (jako organ administracji publicznej) posiada zdolnoœć do występowania przed sšdami administracyjnymi jako strona, a zatem zdolnoœć sšdowš. W konsekwencji, bezrefleksyjne oparcie się jedynie na brzmieniu tego artykułu prowadziłoby do wniosku, że rada gminy posiada zdolnoœć sšdowš w sprawach ze skargi na jej uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto, gdyby przyjšć, że zgodnie ze znowelizowanym art. 25 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sšdami administracyjnymi radzie gminy, jako organowi administracji publicznej, przyznana została zdolnoœć sšdowa w sprawach ze skargi na jej uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to zmiana ta nie usunęła dalszych problemów praktycznych, zwišzanych z jej właœciwš reprezentacjš w tym postępowaniu.

Rada gminy jest bowiem organem kolegialnym, której pracami kieruje przewodniczšcy, posiadajšcy obowišzki œciœle okreœlone w art. 19 ust. 2 ustawy o samorzšdzie gminnym, polegajšce wyłšcznie na organizowaniu pracy rady gminy i prowadzenia jej obrad. Brak jest zatem wyraŸnej podstawy prawnej do przyznania przewodniczšcemu rady gminy uprawnienia do jej reprezentacji przed sšdem administracyjnym w sprawie ze skargi na jej uchwałę. Ponadto należałoby rozważyć, czy organ wykonawczy gminy nie mógłby zostać upoważniony do reprezentacji rady gminy na podstawie jej uchwały. Wówczas zdolnoœć sšdowa przysługiwałaby radzie gminy reprezentowanej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Brak spójnoœci systemu

Nie może jednak umknšć uwadze fakt, że nadal zdolnoœć sšdowa w œwietle powołanego art. 25 § 1 jest przyznana także gminie jako osobie prawnej. W dalszym cišgu również gmina, a nie tylko rada gminy, w œwietle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odpowiedzialna jest za realizację zadania własnego w postaci prowadzenia i kształtowania polityki przestrzennej na obszarze gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które to zadanie realizuje poprzez swoje organy. Nie uległy również do dzisiaj zmianie przepisy ustrojowe, które przyznajš jedynie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) uprawnienie do reprezentacji gminy.

Równoczeœnie jednak, sama uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pochodzi od rady gminy. To rada gminy, jako organ administracji publicznej, jest odpowiedzialna za jej ostateczne uchwalenie, co powinno prowadzić do wniosku, że rada gminy jest organem, o którym mowa w art. 32 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sšdami administracyjnymi, z którego działaniem, bezczynnoœciš lub przewlekłym prowadzeniem sprawy bezpoœrednio wišże się skarga.

Istotne jest zatem ukształtowanie jednolitej linii orzeczniczej w odniesieniu do zaprezentowanego zagadnienia, przy uwzględnieniu powołanej nowelizacji ustawy – Prawo o postępowaniu przed sšdami administracyjnymi. Nie bez znaczenia jest również podjęcie dalszych prac legislacyjnych majšcych na celu zapewnienie spójnoœci systemowej występujšcych obecnie regulacji, z poszanowaniem stanowiska Naczelnego Sšdu Administracyjnego wskazanego w przywołanej uchwale. Jest to o tyle istotne, że zgodnie z art. 183 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sšdami administracyjnymi, brak zdolnoœci sšdowej lub procesowej strony, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego albo nienależyte umocowanie pełnomocnika strony może skutkować nieważnoœciš postępowania sšdowoadministracyjnego, a zatem powodować niebagatelne konsekwencje, których z pewnoœciš należy unikać.

podstawa prawna: ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. DzU z 2015 r., poz. 199)

podstawa prawna: ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sšdami administracyjnymi (tekst jedn. DzU z 2012 r., poz. 270 ze zm.)

podstawa prawna: ustawa z 8 marca 1990 r. o samorzšdzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2015 r., poz. 1515)

Katarzyna Marczuk-Pieńkowska, adwokat w Kancelarii Szymańczyk Roman Deresz Karpiński Adwokaci Sp. p.

Kto jest stronš i jš reprezentuje

Jan Kowalski, po spełnieniu innych wymogów przewidzianych przepisami prawa, zamierza złożyć skargę do wojewódzkiego sšdu administracyjnego na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zastanawia się jednak, kto oprócz niego powinien być wskazany jako strona postępowania sšdowego zainicjowanego jego skargš i kto powinien taki podmiot reprezentować.

W obowišzujšcym stanie prawnym, przy uwzględnieniu stanowiska zawartego w uchwale Naczelnego Sšdu Administracyjnego z 13 listopada 2012 roku (sygn. akt: I OPS 3/12), w skardze należałoby wskazać następujšce strony i ich reprezentantów:

1. skarżšcy – Jan Kowalski występujšcy osobiœcie lub reprezentowany przez pełnomocnika;

2. druga strona („organ"):

a) rada gmina reprezentowana przez przewodniczšcego lub wójta/burmistrza/prezydenta miasta lub profesjonalnego pełnomocnika na podstawie jej uchwały;

albo

b) gmina reprezentowana przez wójta/burmistrza/prezydenta miasta (zasada) lub reprezentowana przez radę gminy – upoważnionego przez niš reprezentanta (wyjštek – okolicznoœci szczególne).

ródło: Rzeczpospolita

WIDEO KOMENTARZ

REDAKCJA POLECA

NAJNOWSZE Z RP.PL