Zygzakiem też można liczyć odległość od restauracji do kościoła

Spółka prowadząca restaurację zwróciła się do burmistrza z wnioskiem o zezwolenie na sprzedaż alkoholu i piwa w jej lokalu. Okazało się, że jest on zbyt blisko szkoły i kościoła. Gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych negatywnie zaopiniowała wniosek, a bez jej aprobaty spółka nie miała szans na koncesję. Postanowiła jednak walczyć o swoje. I udało się.

Komisja mówi nie

Na wniosek komisji strażnicy miejscy dokonali pomiarów. Ustalili, że odległość od wejścia do restauracji do kościoła wynosiła 84 m a do szkoły mniej niż 76,5 m. Oznacza to, że restauracja nie spełnia wymagań z uchwały rady miejskiej w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Uchwała mówiła bowiem o odległości wynoszącej minimum 100 m.

Spółka twierdziła, że główne wejście jest stale nieczynne. Zostało ono zlikwidowane i zastąpione stałą witryną. Z tego powodu pomiar odległości powinien być przeprowadzony od tyłu budynku, a skoro lokal jest ogrodzony, pomiaru odległości do szkoły i kościoła należy dokonywać od bramy w ogrodzeniu. Ponadto odległość między punktem sprzedaży alkoholu a obiektami chronionymi powinna być, zdaniem skarżącej spółki, mierzona wzdłuż krawędzi jezdni lub chodnika, a nie w linii prostej. Wskazano, że ogrodzenie ogródka gastronomicznego jest tymczasowe (od maja do września) i w związku z tym, brak jest podstaw do mierzenia odległości do bramki wejściowej.

Jak mierzyć, to w linii prostej

Spółka odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. SKO utrzymało jednak postanowienie gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Według niego ustalono, że odległość „od dawnego – nieistniejącego wejścia – lokalu do bramki w ogrodzeniu boiska szkolnego" – wynosi 76,5 m. Odległość zaś od „istniejącego wejścia do lokalu do bramki na boisku szkolnym" wynosi 112 m.

SKO wskazało, że wspomniana uchwała nie precyzuje sposobu mierzenia odległości, jednak zgodnie z orzecznictwem i praktyką pomiaru dokonuje się w linii prostej, czyli mierząc najkrótszy odcinek. Pomiar wzdłuż krawędzi jezdni lub chodnika taki nie jest. Pomiar nie był dokonywany do bramki ogródka gastronomicznego. Odległość mierzono od dawnego (nieistniejącego wejścia) lokalu do bramki w ogrodzeniu boiska szkolnego (76,5 m). Z protokołu pomiaru nie wynika, by wskazywany przez stronę ogródek znajdował się obok restauracji. Ponadto jeśliby mierzyć odległość od ogrodzenia ogródka, to odległość byłaby jeszcze mniejsza.

Dziurawa uchwała

Spółka nie poddała się i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. WSA uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Jego zdaniem podobnie jak w wielu tego rodzaju sprawach, także i w tej, spór dotyczył nie tylko ustaleń faktycznych mających bezpośredni wpływ na wydanie kontrolowanego postanowienia, ale także kwestii związanych z prawidłową interpretacją prawa lokalnego.

Zgodnie z art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, organ wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy.

Natomiast w uchwale rady miejskiej określono zasady usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, ale przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Uchwała nie wskazała precyzyjnie, jak należy dokonywać pomiarów pomiędzy punktem sprzedaży a obiektami chronionymi w niej wskazanymi. Wskazano w niej jedynie, że odległości mają być mierzone po gruncie od wejścia do punktu sprzedaży do wejścia do obiektów chronionych. Natomiast, gdy obiekt jest ogrodzony, od bramy wejściowej w grodzeniu. Nie wskazano natomiast, czy odległości te mają być mierzone w linii prostej, czy też w inny sposób.

WSA podkreślił, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie zasad, stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej.

Według WSA zwrócić należy uwagę, że niejednoznaczne określenie odległości miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych, nie ma nic wspólnego z realizacją celu ustawy, tj. m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu. Wręcz przeciwnie, może ono stanowić instrument służący omijaniu założeń ustawodawcy pod pozorem działania zgodnego z prawem.

Obiektywne mierniki

WSA nie neguje prawa Rady Miejskiej do ustalania minimalnych odległości między punktami sprzedaży napojów alkoholowych a odpowiednimi obiektami chronionymi, ale sposób mierzenia odległości pomiędzy tymi obiektami powinien być określony, w sposób jasny i zrozumiały oraz w oparciu o obiektywne mierniki pomiaru odległości. Są nimi w szczególności osie dróg publicznych lub krawędzie jezdni, łączących obiekty chronione z miejscami sprzedaży lub miejscami podawania napojów alkoholowych.

Zgodnie z doświadczeniem życiowym, na terenach gmin istnieją obszary (np. osiedla spółdzielcze) w granicach których część (a nawet większość) dróg, choć publicznie dostępnych, nie posiada statusu drogi publicznej w znaczeniu ustalonym w art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, lecz drogi wewnętrznej.

Nie ma przeszkód, by uchwała zawierała dostatecznie jasne określenie, że gdy na danym obszarze brak dróg publicznych, odległość powinna być mierzona wzdłuż osi drogi wewnętrznej (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) bądź wzdłuż osi „ciągu komunikacyjnego". Uchwała może więc określać metodę mierzenia odległości między obiektami chronionymi a miejscami podawania i miejscami sprzedaży napojów alkoholowych – co do zasady (np. mierzonej wzdłuż osi dróg publicznych bądź krawędzi jezdni dróg publicznych, łączących te miejsca), oraz przewidzieć – w dalszej kolejności - inny, weryfikowalny sposób mierzenia tej odległości, jeśli między tymi miejscami nie ma dróg publicznych.

WSA zwrócił uwagę, że postępowanie uzgodnieniowe, chociaż ma charakter pomocniczy względem głównego – o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych – to jest autonomiczne w stosunku do głównego. Tak więc to na organie uzgodnieniowym, a więc na gminnej komisji spoczywa obowiązek zachowania przepisów. Wszak to właśnie Komisja, w świetle postanowień art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi opiniuje zgodność usytuowania punktu sprzedaży napojów alkoholowych w związku z wydaniem zezwolenia na ich sprzedaż w danym punkcie. Prawidłowość ustalenia stanu faktycznego przez organ opiniujący jest związana z właściwie przeprowadzoną przez niego wykładnią i w konsekwencji właściwym zastosowaniem norm wynikających z przepisów prawa lokalnego będących podstawą wydania postanowień opiniujących usytuowanie punktu sprzedaży danego podmiotu od obiektów chronionych wskazanych w uchwale rady gminy. Bez tego zabiegu interpretacyjnego w ogóle byłoby niemożliwe wydanie opinii co do lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych.

Zarówno z uzasadnienia postanowień, jak i ze zdjęcia terenu z wyrysowanymi liniami pomiaru wynika, że w tym przypadku pomiary były dokonywane w zasadzie w linii prostej.

Każda sprawa wymaga indywidualnego podejścia. Stąd więc kategoryczne stwierdzenie komisji, że sposób dokonywania pomiaru odległości pomiędzy punktem sprzedaży napojów alkoholowych a obiektami chronionymi w linii prostej został ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych jest za daleko idące.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2017 r.