Zmiany w ustawie o ochronie zabytków

Wprowadzone modyfikacje wynikają z ustawy z 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych innych ustaw (dalej nowelizacja). Nowe przepisy przewidują m.in.:

- rozszerzenie uprawnień Generalnego Konserwatora Zabytków – m.in. o koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich konserwatorów zabytków,

- rozszerzenie uprawnień ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, który będzie mógł wzruszyć ostateczne pozwolenie na prace przy zabytku,

- tymczasową ochronę zabytku – od dnia wszczęcia postępowania o wpis do rejestru zabytków albo o wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa, a także

- wprowadzenie systemu administracyjnych kar pieniężnych.

Nowelizacja wejdzie w życie zasadniczo po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dziennik Ustaw, czyli 9 września 2017 r. Niektóre regulacje – m.in. te dotyczące administracyjnych kar pieniężnych – wejdą jednak w życie dopiero 1 stycznia 2018 r. Od 1 stycznia 2024 r. zostaną uchylone przepisy karne, kwalifikujące jako wykroczenia zachowania, które zgodnie z nowymi przepisami będą obwarowane administracyjnymi karami pieniężnymi. Nowelizacja zawiera także przepisy przejściowe.

Nowe zasady obsady stanowisk

W art. 90 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej u.o.z.) dodano, że do zadań generalnego konserwatora zabytków należy koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich konserwatorów zabytków. Generalny konserwator zabytków będzie mógł ustalać ogólne kierunki ich działania, wydawać instrukcje i wytyczne określające sposób ich postępowania oraz żądać od nich sprawozdań z działalności. Wydawane instrukcje i wytyczne nie będą mogły dotyczyć rozstrzygnięć co do istoty sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej.

Po zmianach, wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie powoływać wojewoda na wniosek generalnego konserwatora zabytków wskazujący kandydata na to stanowisko. Wojewódzki konserwator zabytków będzie odwoływany przez wojewodę na wniosek generalnego konserwatora zabytków albo za jego zgodą. Przewidziano także, że kierownika delegatury wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków będzie powoływać i odwoływać wojewódzki konserwator zabytków na wniosek generalnego konserwatora zabytków albo za jego zgodą. Przepisy przejściowe, rozstrzygające kwestie wpływu nowych regulacji na osoby piastujące w dniu wejścia w życie nowelizacji funkcje wojewódzkich konserwatorów zabytków i kierowników delegatur wojewódzkich urzędów ochrony zabytków, zawarto w art. 4-5 nowelizacji.

Nowelizacją wydłużono kadencję członków Rady Ochrony Zabytków z 4 do 5 lat. Wprowadzono zasadę kadencyjności Głównej Komisji Konserwatorskiej (5 lat) oraz określono liczbę jej członków (od 10 do 15). Wydłużono także kadencję Wojewódzkich Rad Ochrony Zabytków z 4 do 5 lat i umocowano do powoływania ich członków wojewódzkiego konserwatora zabytków, po uzyskaniu pozytywnej opinii generalnego konserwatora zabytków. W art. 6 nowelizacji rozstrzygnięto o rozpoczętych kadencjach organów opiniodawczo-doradczych, których sposób obsady został zmieniony przez nowe przepisy.

Zawieranie porozumień

W uzupełnionym art. 96 u.o.z. doprecyzowano kwestię porozumień administracyjnych o przekazaniu do prowadzenia jednostkom samorządu terytorialnego (dalej j.s.t.) spraw z zakresu właściwości wojewódzkich konserwatorów zabytków. Po zmianach, wojewoda – na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków – będzie mógł powierzyć, w drodze porozumienia, prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości (w tym wydawanie decyzji administracyjnych) gminom, powiatom, związkom gmin, związkom powiatów, związkom powiatowo-gminnym albo związkom metropolitalnym, położonym na terenie województwa. W takim przypadku wskazana wyżej j.s.t. będzie miała obowiązek utworzenia w strukturze administracyjnej stanowiska odpowiednio: gminnego (miejskiego), powiatowego, powiatowo-gminnego albo metropolitalnego konserwatora zabytków.

Przykład:

Załóżmy, że w związku z zawarciem porozumienia z wojewodą gmina będzie musiała utworzyć stanowisko gminnego konserwatora zabytków. Gminnym konserwatorem zabytków będzie mogła zostać tylko osoba, która spełnia warunki określone w art. 91 ust. 2 u.o.z., czyli:

- jest obywatelem polskim,

- posiada przynajmniej tytuł zawodowy magistra w jednej z dziedzin związanych z ochroną zabytków oraz co najmniej 5-letni staż pracy w tym zakresie,

- posiada wiedzę w zakresie funkcjonowania administracji publicznej oraz przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami oraz

- nie była skazana prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe.

Ochrona od dnia wszczęcia postępowania o wpis

W nowelizacji przewidziano udzielenie tymczasowej ochrony zabytkom, wobec których wszczęto postępowanie o wpis do rejestru zabytków. W dodanym art. 10a u.o.z. zastrzeżono, że od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, nie wolno prowadzić prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. Zakaz ten będzie dotyczyć także robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę bądź zgłoszeniem oraz działań określonych w innej decyzji pozwalającej na ich prowadzenie. Nie będzie miał jednak zastosowania do zabytku służącego obronności i bezpieczeństwu państwa. Jak zwrócono uwagę w uzasadnieniu nowelizacji, rozwiązanie to cechuje automatyzm i brak konieczności podejmowania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków czasochłonnych czynności postępowania administracyjnego.

Przyjęto także, że informację o wszczęciu postępowania w sprawie wpisania zabytku nieruchomego do rejestru (a następnie o ostatecznym zakończeniu tego postępowania) wojewódzki konserwator zabytków będzie musiał niezwłocznie przekazać właściwemu staroście. Taka informacja, do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, będzie podawana do publicznej wiadomości na stronie Biuletynu Informacji Publicznej starostwa powiatowego, na obszarze którego znajduje się zabytek, a także w siedzibie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości, w której znajduje się ten zabytek. Przepis ten nie będzie naruszać art. 61 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) oraz art. 94 u.o.z. dotyczących zawiadamiania osób będących stronami w sprawie.

Analogiczne rozwiązanie przewidziano w dodanym art. 14aa u.o.z. w odniesieniu do postępowania o wpis zabytku na Listę Skarbów Dziedzictwa, prowadzonej przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku na Listę Skarbów Dziedzictwa do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, nie będzie można prowadzić prac konserwatorskich i restauratorskich oraz podejmować innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. Regulacja ta nie będzie miała zastosowania do zabytku wpisanego do rejestru zabytków albo do inwentarza muzeum bądź wchodzącego w skład narodowego zasobu bibliotecznego.

Przykład:

Zgodnie z art. 46 ust. 1 u.o.z. wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję o wstrzymaniu prac konserwatorskich, restauratorskich bądź robót budowlanych przy zabytku niewpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa, jeżeli zabytek ten spełnia warunki uzasadniające dokonanie wpisu do rejestru. Decyzja ta wygasa, jeżeli w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia nie nastąpi wszczęcie postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru. Przed zmianami, art. 46 ust. 4 u.o.z. przewidywał, że prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane wstrzymane decyzją przy zabytku niewpisanym do rejestru zabytków mogą być podjęte, jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o ich wstrzymaniu wojewódzki konserwator zabytków nie wpisze tego zabytku do rejestru zabytków. Nowelizacją uchylono ten przepis. Po zmianach, ochronę zabytków w toku postępowania w sprawie ich wpisania do rejestru zabytków reguluje nowy art. 10a u.o.z.

W art. 36 ust. 1 u.o.z. uzupełniono pkt 11, w którym doprecyzowano, że działaniem wymagającym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków jest usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, z wyjątkiem przypadków prowadzenia akcji ratowniczej przez jednostki ochrony przeciwpożarowej lub inne właściwe służby ustawowo powołane do niesienia pomocy osobom w stanie nagłego zagrożenia życia lub zdrowia. Wprowadzając zmiany w u.o.z. i w ustawie o ochronie przyrody (art. 3 nowelizacji) ustawodawca doprecyzował, że wojewódzki konserwator zabytków będzie wydawać tylko jedno pozwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków – na podstawie u.o.z.

Wzruszenie ostatecznego pozwolenia

W dodanym art. 47a u.o.z. przewidziano, że minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego będzie miał kompetencje do wzruszania (uchylania lub zmieniania) ostatecznych pozwoleń wydawanych na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z. (np. na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków). Środek ten ma charakter nadzwyczajny i będzie mógł zostać uruchomiony tylko z urzędu, po zasięgnięciu opinii Głównej Komisji Konserwatorskiej. Będzie można skorzystać z niego, jeżeli realizacja działań określonych w pozwoleniu spowodowałaby: uszczerbek dla wartości zabytku, uszkodzenie lub zniszczenie zabytku bądź niewłaściwe korzystanie z zabytku. Zastrzeżono jednak, że postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany pozwolenia nie będzie można wszcząć po upływie 2 lat od dnia, w którym to pozwolenie stało się ostateczne.

Minister będzie mógł także wstrzymać wykonanie pozwolenia, jeżeli będzie zachodzić prawdopodobieństwo jego uchylenia lub zmiany. Postanowienie o wstrzymaniu wykonania pozwolenia wygaśnie po upływie 3 miesięcy od dnia jego doręczenia, jeżeli w tym terminie minister nie wyda decyzji o uchyleniu lub zmianie pozwolenia.

Zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych

Od 1 stycznia 2018 r. rozbudowany zostanie art. 40 u.z.o. dotyczący zaleceń pokontrolnych. W zmienionych przepisach przyjęto, że na podstawie ustaleń wynikających z kontroli – w razie ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania – wojewódzki konserwator zabytków będzie mógł wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie. Będzie to dotyczyć sytuacji, gdy charakter tych nieprawidłowości nie będzie uzasadniać wydania decyzji nakazującej przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku (art. 49 ust. 1 u.o.z.). Kontrolowana osoba fizyczna lub kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zaleceń, będą mogli zgłosić pisemnie umotywowane zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych i dodatkowe wyjaśnienia lub przedstawić dodatkową dokumentację. Po zgłoszeniu takich zastrzeżeń, wojewódzki konserwator zabytków, w terminie 14 dni od dnia ich otrzymania:

- zmieni zalecenia pokontrolne i przekaże je wraz z uzasadnieniem osobie, która wniosła zastrzeżenia – w razie stwierdzenia zasadności całości lub części zastrzeżeń albo

- odmówi zmiany zaleceń pokontrolnych i przekaże swoje stanowisko wraz z uzasadnieniem osobie, która wniosła zastrzeżenia – w przypadku nieuwzględnienia zastrzeżeń w całości.

Administracyjne kary pieniężne

Od 1 stycznia 2018 r. w u.o.z. zostanie dodany nowy rozdział dotyczący administracyjnych kar pieniężnych. Naruszenia przepisów u.o.z., w zależności od ich rodzaju, będą zagrożone karami od 500 zł do 500 000 zł. Nowelizacją przewidziano administracyjne kary pieniężne m.in. za:

- uniemożliwianie lub utrudnianie dostępu do zabytku organowi ochrony zabytków – w wysokości od 500 do 2000 zł (art. 107c u.o.z.) oraz

- podejmowanie, bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, działań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5 u.o.z. (np. prowadzenie robót budowlanych) – w wysokości od 500 do 500 000 zł (art. 107d u.o.z.).

Zachowania, za które w nowych przepisach przewidziano administracyjne kary pieniężne, były dotychczas kwalifikowane jako wykroczenia. Nowelizacją uchylono art. 113-114, art. 117 i art. 119 u.o.z. określające przesłanki odpowiedzialności wykroczeniowej. Utracą one moc 1 stycznia 2024 r. Przepisy przejściowe w tym zakresie zawarto w art. 7 nowelizacji.

Przykład:

Zgodnie z dodanym nowelizacją art. 107e u.o.z., który wejdzie w życie 1 stycznia 2018 r., za niewykonywanie zaleceń pokontrolnych będzie grozić kara pieniężna w wysokości od 500 do 50 000 zł. Karę tę nałoży w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał zalecenia pokontrolne. Karę trzeba będzie uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o jej nałożeniu stała się ostateczna. Do tej kary będą miały zastosowanie przepisy działu IVa k.p.a. o administracyjnych karach pieniężnych, w tym art. 189d k.p.a., zgodnie z którym wymierzając karę trzeba wziąć pod uwagę m.in.:

- wagę i okoliczności naruszenia prawa, w tym potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia,

- częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara,